Правовой и институциональный механизм государственной службы в РФ: Анализ системы, проблем и направлений реформирования (2020–2025 гг.)

Государственная служба как ключевой институт публичной власти

Государственная служба Российской Федерации представляет собой краеугольный камень в архитектуре публичной власти, выступая непосредственным механизмом реализации конституционно закрепленных полномочий государства. Без эффективного, профессионального и транспарентного института государственной службы невозможно обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Актуальность темы обусловлена не только непрерывным процессом совершенствования административно-правового регулирования, но и необходимостью адаптации государственного аппарата к вызовам цифровой трансформации и повышения эффективности управления. Законодательной основой, определяющей структуру и функционирование этой системы, выступают ключевые нормативно-правовые акты: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ФЗ-58) и Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ФЗ-79).

Настоящий аналитический реферат ставит целью исчерпывающее изучение правового и институционального механизма государственной службы в РФ, включая анализ ее сущности, принципов, структуры, а также оценку современных проблем и стратегических направлений реформирования в период 2020–2025 годов.

Теоретико-правовая сущность и доктринальное понимание государственной службы

Государственная служба, согласно Федеральному закону № 58-ФЗ, определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов. Это определение подчеркивает двойственную природу института: с одной стороны, это строго регламентированная правовая деятельность, с другой — профессиональная функция, направленная на реализацию публичных целей.

Государственная служба является не просто набором должностей, но комплексным социально-правовым институтом. Ее социальный характер проявляется в том, что она функционирует в интересах всего гражданского общества, выступая инструментом реализации общественно значимых задач и формируя при этом определенный социальный статус чиновника. И что из этого следует? Только осознание этой двойственности позволяет государству требовать от служащих не только формального исполнения закона, но и высокого уровня этики, поскольку их действия непосредственно влияют на общественное благосостояние и доверие к власти.

Доктринальные подходы к определению сущности госслужбы

В отечественной административно-правовой доктрине сложилось несколько фундаментальных подходов к пониманию сущности государственной службы, каждый из которых акцентирует внимание на определенном аспекте этого явления.

1. Деятельностный подход: Рассматривает госслужбу как профессиональную служебную деятельность по практическому исполнению функций государства. Этот подход фокусируется на процессе и содержании труда государственного служащего, его компетенциях и должностных обязанностях.
2. Институциональный подход: Определяет госслужбу как совокупность правовых, организационных и социальных норм, регулирующих отношения, связанные с осуществлением публичной власти. Ведущие ученые, такие как Г.В. Атаманчук и В.Д. Граждан, подчеркивают, что служба — это устойчивый социальный институт, который обеспечивает преемственность и стабильность государственного управления.
3. Правовой подход: Трактует госслужбу как публично-правовое отношение, возникающее между государством и служащим. В этом контексте акцент делается на статусе служащего, его правах, обязанностях, гарантиях, ограничениях и запретах, регулируемых административным и трудовым законодательством.

В современной России, особенно после утверждения Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации 15 августа 2001 г. (документ № Пр-1496), превалирует комплексный подход, признающий госслужбу как единство публичного, социального, правового и организационного институтов.

Разграничение государственной должности и должности государственной службы

Критически важным является правовое разграничение между лицами, замещающими государственные должности, и государственными служащими.

Согласно Федеральному закону № 58-ФЗ, деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, не относится к государственной службе.

Категория	Правовой статус	Пример
Государственная должность (политическая)	Лицо замещает должность, устанавливаемую Конституцией РФ, федеральными законами или конституциями субъектов. Эти лица осуществляют государственную власть (например, депутаты, министры, главы регионов).	Депутат Государственной Думы, Председатель Правительства.
Должность государственной службы	Лицо осуществляет профессиональную служебную деятельность для обеспечения исполнения полномочий государственных органов. Их правовой статус регулируется ФЗ-58 и ФЗ-79.	Специалист, советник, начальник отдела в министерстве.

Таким образом, государственная служба носит исключительно профессиональный, не политический характер, обеспечивая аппаратную поддержку для реализации функций лиц, занимающих политические государственные должности.

Система государственной службы РФ: Структура и законодательная база

Система государственной службы Российской Федерации имеет комплексный и иерархически выстроенный характер, что закреплено в ФЗ-58. Регулирование осуществляется многоуровневой системой нормативно-правовых актов, в основании которой лежит Конституция РФ, а затем: федеральные конституционные законы, ФЗ-58 и ФЗ-79, иные федеральные законы (например, регулирующие военную или правоохранительную службу), указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и, наконец, нормативно-правовые акты субъектов РФ.

Виды государственной службы и их правовое регулирование

Федеральный закон № 58-ФЗ устанавливает трехчастную структуру системы государственной службы:

1. Государственная гражданская служба.
2. Военная служба.
3. Правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба, в свою очередь, делится на:

• Федеральную государственную гражданскую службу;
• Государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Каждый вид службы регулируется собственным комплексом нормативных актов. Гражданская служба регулируется ФЗ-79. Военная служба регулируется Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и другими актами.

Проблема правовой неопределенности правоохранительной службы. Несмотря на то что ФЗ-58 закрепил правоохранительную службу как самостоятельный вид, до сих пор отсутствует единый федеральный закон, комплексно регулирующий этот вид службы (аналогичный ФЗ-79 для гражданской службы). Отсутствие такого акта создает методологические и правовые трудности, поскольку деятельность сотрудников органов внутренних дел, ФСБ, ФСИН регулируется отдельными ведомственными актами, не объединенными общим правовым полем, что ослабляет единство системы. Какой важный нюанс здесь упускается? Отсутствие единого закона ведет к фрагментации правового статуса служащих и затрудняет эффективное противодействие коррупции в этом секторе.

Уровни государственной гражданской службы: Федеральный и субъектов РФ

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере гражданской службы отражает принцип федерализма.

• Федеральная государственная гражданская служба (ФГГС): Правовое регулирование и организация находятся в исключительной компетенции Российской Федерации.
• Государственная гражданская служба субъектов РФ (ГГС субъектов): Правовое регулирование находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ). При этом организация гражданской службы субъекта РФ находится в ведении самого субъекта. Это означает, что субъекты вправе принимать свои законы и подзаконные акты, детализирующие прохождение службы, но они не должны противоречить федеральному законодательству (ФЗ-79).

Основные принципы построения и функционирования государственной службы

Принципы выступают в качестве нормативных ориентиров, определяющих идеальную модель построения и функционирования системы государственной службы.

Принципы системы государственной службы (согласно ФЗ-58):

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина: Этот принцип является высшим, отражая конституционное положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Деятельность госслужащего должна быть направлена на обеспечение этих прав.
2. Федерализм: Обеспечивает единство системы государственной службы при разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
3. Единство системы государственной службы: Гарантирует наличие общих подходов к правовому регулированию всех трех видов службы.
4. Взаимосвязь государственной и муниципальной службы: Осуществляется через единство квалификационных требований к должностям, ограничений и гарантий.
5. Профессионализм и компетентность: Требование к служащим обладать необходимыми знаниями, навыками и образованием для эффективного исполнения должностных обязанностей.

Принципы государственной гражданской службы (согласно ст. 4 ФЗ-79):

ФЗ-79 детализирует общие принципы для гражданской службы, добавляя специфические, направленные на ее открытость и стабильность:

• Равный доступ граждан к гражданской службе: Соответствует конституционному праву граждан РФ на равный доступ к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ).
• Стабильность гражданской службы: Направлена на обеспечение непрерывности и эффективности работы государственного аппарата, защищая служащих от неправомерного вмешательства в их деятельность.
• Доступность информации о гражданской службе: Принцип, обеспечивающий прозрачность деятельности органов власти и противодействие коррупции.

В совокупности эти принципы отражают идеи правового государства, требуя от госслужащих не только законности действий, но и высокого уровня этики, беспристрастности и клиентоориентированности.

Современные проблемы и аналитический обзор состояния госслужбы

Кадровое и финансовое обеспечение: Статистический и сравнительный анализ

По данным Росстата, на конец 2022 года общая численность государственных гражданских служащих (федеральных и субъектов РФ) и муниципальных служащих составила 978 990 человек. Это огромный кадровый ресурс, обеспечивающий повседневное функционирование государства.

В частности, численность федеральных государственных гражданских служащих составила 454 933 человека, а государственных гражданских служащих субъектов РФ — 214 886 человек.

Анализ оплаты труда. Одной из ключевых проблем, влияющих на привлечение и удержание высококвалифицированных кадров, является финансовое обеспечение. Сравнительный анализ показывает следующее (на конец 2022 года):

Показатель	Среднемесячная заработная плата (2022 г.)
Средняя по экономике РФ	65 338 рублей
Государственные гражданские служащие (в среднем)	79 897 рублей

Хотя средняя заработная плата ГГС выше, чем средняя по экономике, этот показатель скрывает существенные диспропорции, которые являются критическим недостатком системы:

1. Диспропорция между уровнями власти. Денежное содержание федеральных ГГС в центральных аппаратах и, особенно, в территориальных органах часто существенно ниже, чем у ГГС в органах субъектов РФ, особенно в экономически развитых регионах. Например, в ряде регионов среднемесячная заработная плата ФГГС может составлять 71 456 руб., в то время как ГГС субъекта в том же регионе получают 94 262 руб. Этот разрыв негативно влияет на мотивацию федеральных служащих.
2. Слабая связь оплаты труда с результатом. Доля премиальных выплат, связанных с реальной эффективностью, зачастую недостаточна. Существенный объем денежного содержания формируется за счет обязательных надбавок, что снижает стимулирующую функцию оплаты труда.

Проблематика профессионализма и коррупционной устойчивости

Второй по значимости проблемой является несоответствие качества компетенций госслужащих актуальным задачам государственного управления.

Особенно остро эта проблема стоит в двух сферах, являющихся двигателями современных реформ:

1. Проектное управление. Государство переходит к проектному принципу работы (реализация национальных проектов), однако многие служащие не обладают необходимыми навыками для структурирования, планирования и контроля сложных проектов. Для устранения этого дефицита приняты специальные Методические рекомендации и внедряются стандарты, основанные на международных практиках (например, ГОСТ Р ИСО 21500).
2. Цифровые компетенции. В условиях тотальной цифровизации госаппарата, включая межведомственное электронное взаимодействие, недостаток цифровых навыков становится критическим барьером для повышения эффективности. Разве не является способность быстро адаптироваться к новым информационным системам фундаментальным требованием для современного государственного служащего?

Коррупционная устойчивость. Несмотря на масштабные усилия, включая введение ограничений, запретов и обязанностей (ФЗ-79), проблема коррупции остается актуальной. Это подчеркивает возрастающее значение института управления конфликтами интересов. Действующее законодательство требует от служащих не только декларировать доходы, но и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, то есть ситуации, когда личная заинтересованность может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей.

Направления реформирования государственной службы в 2020–2025 гг.

Реформирование системы государственной службы в России носит перманентный характер, однако период 2020–2025 гг. характеризуется особым акцентом на оптимизации, цифровизации и повышении профессионализма.

Оптимизация структуры и численности (2020 и 2025 гг.)

Основной вектор реформы, инициированной Правительством РФ, направлен на сокращение неэффективного кадрового состава и ликвидацию дублирующих функций.

Реформа 2020 года. Закреплена Постановлением Правительства РФ от 16.11.2020 № 1830. Было установлено целевое сокращение предельной численности служащих:

• Центральные аппараты федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — сокращение на 5%.
• Территориальные органы ФОИВ — сокращение на 10%.

Целью данного шага являлось не только прямое сокращение расходов на содержание аппарата, но и повышение управляемости за счет укрупнения подразделений и повышения нагрузки на оставшихся, более квалифицированных сотрудников.

Перспективы 2025 года. Направление на оптимизацию сохраняется, и в рамках продолжения реформы, начиная с 1 июля 2025 года, планируется новый этап сокращения численности в территориальных органах ФОИВ, что является прямым продолжением курса на повышение эффективности при снижении избыточной административной нагрузки.

Цифровизация и развитие кадровых технологий

Ключевым институциональным инструментом, призванным решить проблемы неэффективного кадрового делопроизводства и оценки компетенций, стала цифровизация.

1. Внедрение Единой информационной системы управления кадровым составом (ЕИСУКС).

ЕИСУКС — это федеральная государственная информационная система, предназначенная для комплексного управления кадровым составом гражданской службы. Ее ключевые функции:

• Учет данных о служащих (от приема до увольнения).
• Планирование потребности в кадрах.
• Оценка профессиональной деятельности и квалификации.
• Формирование кадрового резерва.

Внедрение ЕИСУКС осуществляется в рамках Положения о ФГИС ЕИСУКС и позволяет унифицировать кадровые процессы на всех уровнях власти, обеспечивая прозрачность и актуальность информации.

2. Электронное кадровое делопроизводство.

Повышение эффективности достигается за счет перехода на безбумажное взаимодействие. Этот процесс закреплен, в частности, Постановлением Правительства РФ от 18.03.2023 № 413, утвердившим эксперимент по ведению электронного кадрового делопроизводства. Переход на цифровую кадровую документацию значительно упрощает процедуры, сокращает временные затраты и снижает вероятность ошибок.

3. Формирование профессионально-функциональных групп должностей (Грейдирование).

Одной из самых сложных задач реформирования является завершение формирования системы грейдирования, то есть классификации должностей не только по стажу или формальному рангу, но и по сложности, требуемым компетенциям и функционалу. Цель — обеспечить более справедливую и прозрачную систему оплаты труда, напрямую увязанную со сложностью выполняемых задач, что должно частично решить проблему диспропорций в денежном содержании.

Заключение: Выводы и перспективы развития

Государственная служба Российской Федерации представляет собой сложный, динамично развивающийся социально-правовой институт, основанный на принципах приоритета прав и свобод граждан, федерализма и профессионализма. Правовой механизм ее функционирования закреплен в Федеральных законах № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, которые обеспечивают единство системы, несмотря на сохраняющуюся правовую неопределенность в отношении правоохранительной службы.

Современный этап развития системы (2020–2025 гг.) характеризуется активным поиском путей повышения эффективности. Ключевые вызовы, такие как существенный разрыв в оплате труда между уровнями власти, недостаток актуальных цифровых и проектных компетенций, а также необходимость повышения коррупционной устойчивости, находятся в фокусе реализуемых реформ.

Ключевые выводы:

1. Институциональная зрелость: Система госслужбы достигла высокого уровня институционального развития, но требует дальнейшей унификации (особенно в части правоохранительной службы) и более тесной увязки оплаты труда с результативностью.
2. Реформа оптимизации: Реализация Постановления Правительства РФ № 1830 и последующие волны сокращений направлены на повышение качественного состава за счет устранения избыточной численности, что является болезненным, но необходимым процессом для повышения эффективности.
3. Цифровой рывок: Внедрение ЕИСУКС и переход на электронное кадровое делопроизводство (Постановление № 413) являются стратегически важными шагами, которые в перспективе позволят создать прозрачную, объективную и технологичную систему управления кадрами.

Успех реализации реформ 2020–2025 гг. будет зависеть от глубины, с которой государство сможет преодолеть финансовые диспропорции и обеспечить массовое развитие требуемых компетенций, что, в конечном счете, является прямой гарантией реализации конституционных прав и свобод граждан и подтверждает ее ключевую роль в построении правового государства.

Список использованной литературы

1. Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. – 1996. – №12. – С. 12–25.
2. Василенко Н. А. Административно-государственное управление как наука // Социологические исследования. – 1994. – №4. – С. 32–37.
3. Комментарий к статье 4. Принципы гражданской службы. Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. – Электронный ресурс. URL: cntd.ru (дата обращения: 23.10.2025).
4. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. – М., 2006. – 321 с.
5. Попова З. С. Институциональный подход к государственной службе. – М., 1999. – С. 110.
6. Романов В. Л. Социальный вектор государственной службы. – М., 1997. – С. 10.
7. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 02.07.2021) // URL: rostrud.gov.ru (дата обращения: 23.10.2025).
8. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 14.02.2024) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Указ Президента РФ от 23.05.2023 N 368 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2023–2025 годы» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. Постановление Правительства РФ от 03.03.2017 N 256 «Об утверждении основных направлений развития гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы» (действующее) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. Актуальные проблемы государственной службы в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Elpub.ru. URL: elpub.ru (дата обращения: 23.10.2025).
12. Государственная служба как общественное явление. Текст научной статьи [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
13. Государственная служба как социальный институт [Электронный ресурс] // Studfile.net. URL: studfile.net (дата обращения: 23.10.2025).
14. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РФ [Электронный ресурс] // Kubsu.ru. URL: kubsu.ru (дата обращения: 23.10.2025).
15. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: НЕДОСТАТКИ И ПЕРСПЕКТИ [Электронный ресурс] // Eco-vector.com. URL: eco-vector.com (дата обращения: 23.10.2025).
16. Институт государственной гражданской службы: природа, сущность и правовые принципы [Электронный ресурс] // Superinf.ru. URL: superinf.ru (дата обращения: 23.10.2025).
17. Основные направления развития государственной гражданской службы [Электронный ресурс] // Lenobl.ru. URL: lenobl.ru (дата обращения: 23.10.2025).
18. Проблематика современной государственной службы Российской Федерации и мероприятия для ее эффективной трансформации [Электронный ресурс] // Moluch.ru. URL: moluch.ru (дата обращения: 23.10.2025).
19. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ЕЁ РАЗВИТИЯ [Электронный ресурс] // Legalscience.ru. URL: legalscience.ru (дата обращения: 23.10.2025).
20. РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
21. Справочная информация: «Среднемесячная заработная плата в целом по Российской Федерации» (Материал подготовлен специалистами КонсультантПлюс по данным Росстата) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
22. Сколько госслужащих в России на 2025 год: данные Росстата [Электронный ресурс] // Gogov.ru. URL: gogov.ru (дата обращения: 23.10.2025).
23. Теория государственной службы: правовое обеспечение [Электронный ресурс] // Rgunh.ru. URL: rgunh.ru (дата обращения: 23.10.2025).
24. Характеристика системы государственной службы Российской Федерации [Электронный ресурс] // Zaochnik.com. URL: zaochnik.com (дата обращения: 23.10.2025).