Современная система местного самоуправления в Российской Федерации: анализ законодательной базы, проблем и перспектив развития (на 2025 год с учетом ФЗ № 33-ФЗ)

В мире, где от 70% до 80% государственных инвестиций в Европе производятся местными и региональными властями, а более 60% общеевропейских решений напрямую влияют на муниципалитеты, роль местного самоуправления становится не просто заметной, а критически значимой. В Российской Федерации же, на фоне глубоких законодательных реформ 2025 года, связанных с принятием Федерального закона № 33-ФЗ, система местного самоуправления переживает этап кардинальной трансформации. Эти изменения не только перестраивают административно-территориальное устройство, но и переосмысливают фундаментальные принципы взаимодействия власти и общества на местах.

Настоящее исследование ставит своей целью всесторонний анализ современной системы местного самоуправления в Российской Федерации, уделяя особое внимание её конституционным основам, эволюции законодательной базы и, в особенности, детальному изучению положений Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Мы стремимся выявить и проанализировать актуальные проблемы, с которыми сталкивается местное самоуправление, оценить перспективы его развития в контексте государственной политики, а также критически рассмотреть изменения в механизмах участия населения. Не останется без внимания и зарубежный опыт, который позволит определить возможности и ограничения его применимости к российским реалиям.

Ключевой тезис, пронизывающий все разделы этой работы, заключается в понимании местного самоуправления как неотъемлемой основы конституционного строя, чья трансформация сейчас происходит в контексте формирования единой системы публичной власти. Это не просто административная перестройка, а переосмысление роли и места местной власти в сложной архитектуре современного российского государства, что является критически важным для каждого гражданина, ибо именно здесь решаются вопросы, непосредственно влияющие на качество его жизни.

Конституционные основы и эволюция законодательной базы местного самоуправления в РФ

Путь местного самоуправления в России — это сложная историческая одиссея, отмеченная как периодами расцвета, так и глубоких упадков. Сегодняшнее положение дел невозможно понять без обращения к его конституционным корням и эволюции законодательной базы, которая достигла своего пика напряжения в новейших изменениях, интегрирующих местное самоуправление в единую систему публичной власти, что имеет далекоидущие последствия для всей государственной системы. Эти изменения формируют новую реальность, где местное самоуправление призвано стать более согласованным элементом общей вертикали власти, хотя и не без компромиссов в отношении его традиционной автономии.

Место местного самоуправления в конституционном строе РФ

В основу современной российской государственности положен принцип, который ярко провозглашает статья 12 главы 1 Конституции РФ: местное самоуправление признается и гарантируется, составляя одну из основ конституционного строя и осуществляясь на всей территории страны. Это не просто декларация, а фундаментальная норма, призванная обеспечить народовластие на самом близком к гражданам уровне.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила систему местного самоуправления, предусматривающую жесткое, на первый взгляд, разделение его органов и органов государственной власти. Это разграничение было призвано обеспечить автономию муниципалитетов в пределах их полномочий, позволяя им самостоятельно решать вопросы местного значения. Согласно статье 12, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Однако последние конституционные поправки 2020 года внесли существенные коррективы в это понимание. Теперь органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Это понятие, становящееся краеугольным камнем новой государственной архитектуры, определяется как совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность на основе принципов согласованного функционирования и взаимодействия. Принципами этой единой системы являются конституционный принцип народовластия, единство публичной власти, обеспечение социальных гарантий, государственная и территориальная целостность, а также принцип законности. Президент Российской Федерации, в свою очередь, наделен полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех органов, входящих в эту единую систему. Таким образом, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления теперь трактуется в рамках более широкой концепции системного единства, что неизбежно ведет к переосмыслению его автономии.

Исторические этапы становления и развития местного самоуправления в России

Чтобы понять текущие трансформации, необходимо кратко оглянуться на исторический путь местного самоуправления в России. Этот путь не был линейным и характеризовался отсутствием устойчивой традиции самоуправления в западном понимании.

Досоветский период: Несмотря на отсутствие непрерывной традиции, важные шаги в развитии местного самоуправления были сделаны в XIX веке. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II дали первый значимый опыт самоуправления населения. Эти реформы, хотя и ограниченные по своему характеру, заложили основы выборности и некоторой финансовой самостоятельности местных органов, что стало важным прецедентом.

Советский период: В советский период местное самоуправление в его классическом смысле фактически отсутствовало. Местные Советы депутатов трудящихся (позднее — народных депутатов) являлись частью единой системы государственной власти, подчиненной вышестоящим органам. Законодательное разграничение функций между государственной властью и местным самоуправлением отсутствовало до самого конца существования СССР.

Постсоветский этап и современность: Современный этап развития местного самоуправления начался с 1991 года с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Этот акт впервые в истории современной России законодательно закрепил разграничение государственной власти и местного самоуправления, дав старт формированию новой муниципальной системы.

Однако по-настоящему ключевым актом, который до недавнего времени определял контуры местного самоуправления, стал Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон устанавливал общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы функционирования МСУ, а также определял государственные гарантии его осуществления. ФЗ № 131-ФЗ предусматривал двухуровневую систему местного самоуправления, включающую поселения (городские и сельские) и муниципальные районы. Именно эта модель, с её достоинствами и недостатками, формировала ландшафт местного самоуправления в России на протяжении последних двух десятилетий, пока не наступила эра новой реформы.

Ключевые термины и понятия местного самоуправления в современном законодательстве

Для глубокого понимания современной системы местного самоуправления крайне важно оперировать точными и актуальными определениями, закрепленными в российском законодательстве.

• Местное самоуправление (МСУ): Признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах установленных полномочий. Это фундаментальный принцип, позволяющий жителям территорий влиять на свою повседневную жизнь.
• Муниципальное образование (МО): Публично-правовое образование, созданное на территории с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Это территориальная основа для реализации местного самоуправления.
• Вопросы местного значения (ВМЗ): Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Примеры таких вопросов включают благоустройство, содержание дорог местного значения, организацию библиотечного обслуживания, обеспечение жителей услугами водоснабжения и водоотведения.
• Органы местного самоуправления (ОМСУ): Избираемые непосредственно населением или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. В структуру ОМСУ обычно входят представительный орган (например, Дума или Совет депутатов), глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган (например, контрольно-счётная палата).
• Публичная власть: Система органов государственной власти и органов местного самоуправления, предназначенных для управления обществом и государством на разных уровнях. В российском законодательстве понятие «органа публичной власти» является собирательным для «органа государственной власти» и «органа местного самоуправления», подчеркивая их интеграцию и согласованное функционирование в рамках единой государственной системы.

Реформа местного самоуправления 2025 года: анализ Федерального закона № 33-ФЗ

19 июня 2025 года — дата, которая войдет в историю российского местного самоуправления. Именно в этот день вступил в силу Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот законодательный акт не просто вносит изменения, а знаменует собой кардинальную перестройку всей муниципальной системы, интегрируя её в более централизованную «вертикаль» публичной власти.

Предпосылки и цели принятия ФЗ № 33-ФЗ в контексте единой публичной власти

Принятие нового закона № 33-ФЗ не стало внезапным шагом, а явилось кульминацией длительного процесса формирования концепции «единой системы публичной власти», закрепленной в Конституции РФ. Основными предпосылками для реформы стали:

1. Необходимость повышения эффективности управления: Двухуровневая система, предусмотренная ФЗ № 131-ФЗ, зачастую приводила к дублированию функций, размыванию ответственности и неэффективному использованию ресурсов. Новый закон призван оптимизировать управленческие процессы.
2. Укрепление финансовой основы муниципальных образований: Проблема дотационности многих муниципалитетов требовала системных решений. Реформа через механизмы централизации и перераспределения полномочий нацелена на создание более устойчивой финансовой базы.
3. Повышение доверия граждан к системе публичной власти: Несогласованность действий различных уровней власти и отсутствие единых стандартов нередко подрывали доверие населения. Интеграция местного самоуправления в единую систему призвана обеспечить более гармоничное и ответственное управление, способствующее росту доверия.
4. Унификация правового поля: Разрозненность муниципального законодательства и отсутствие четкой концепции развития в последние 20 лет привели к размытости терминологии и сложностям в правоприменении. Новый закон призван устранить эти пробелы.

Заявленные государством цели реформы амбициозны: создать более слаженную, эффективную и предсказуемую систему управления, способную оперативно реагировать на вызовы времени и обеспечивать потребности граждан на всех уровнях.

Новая архитектура местного самоуправления: переход к одноуровневой системе

Ключевым изменением, вносимым ФЗ № 33-ФЗ, является отказ от традиционной двухуровневой системы местного самоуправления в большинстве регионов и переход к преимущественно одноуровневой модели. Это означает, что привычные нам поселения (городские и сельские) и муниципальные районы постепенно будут преобразованы.

Новый закон предусматривает три основных вида муниципальных образований:

1. Городской округ: Будут создаваться в местах с высокой долей городского населения, значительной площадью городских поселений и высокой плотностью населения. Для образования городского округа требуется, чтобы доля городского населения составляла более ²⁄₃ от общей численности населения, а плотность населения не менее чем в 5 раз превышала среднюю плотность населения в Российской Федерации. Это позволяет формировать крупные, экономически самодостаточные центры городского развития.
2. Муниципальный округ: Охватят остальную часть территории, не соответствующую критериям городского округа. При этом муниципальный округ может быть образован, если численность населения всех входящих в его состав поселений составляет не менее 10 тысяч человек. Критериями определения границ муниципального округа станут транспортная доступность до административного центра в пределах одного рабочего дня и обязательное наличие территориальных органов местной администрации в пешеходной доступности для жителей всех населенных пунктов округа. Это должно обеспечить удобство для жителей сельских территорий и сохранить связь с местной властью.
3. Внутригородское муниципальное образование города федерального значения: Специальная категория для Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, отражающая их уникальный статус.

Исключения из общего правила:

Несмотря на общий вектор к одноуровневой системе, Федеральный закон № 33-ФЗ предусматривает возможность для субъектов РФ, обладающих социально-экономическими, историческими, национальными и иными особенностями, сохранить двухуровневую систему организации местного самоуправления (поселения и муниципальные районы). Среди таких регионов выделяются Республики Дагестан, Калмыкия, Ингушетия, Чеченская Республика, а также иные субъекты РФ, где такой подход обоснован историческими, национальными и культурными особенностями. Это решение позволяет учитывать специфику многонационального и культурно разнообразного государства, где унификация может не всегда быть оптимальным решением.

Изменение полномочий и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления

Новый закон существенно переформатирует систему полномочий органов местного самоуправления, уходя от прежнего раздельного закрепления перечней вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Вместо этого вводится более гибкая система, основанная на трех группах полномочий:

1. Неотъемлемые полномочия органов местного самоуправления: Это базовые полномочия, которые остаются в ведении муниципалитетов и составляют ядро их самостоятельности в решении вопросов местного значения.
2. Полномочия, которые могут быть переданы субъекту РФ: Часть полномочий может быть передана на региональный уровень для более эффективной реализации или консолидации ресурсов.
3. Полномочия, осуществляемые субъектом РФ, но делегируемые муниципалитетам: Это полномочия, которые по своей природе относятся к компетенции субъекта РФ, но их выполнение может быть делегировано муниципалитетам, что позволяет использовать местный потенциал и гибкость.

Эти изменения призваны создать более четкую систему распределения ответственности и исключить дублирование.

Единый срок полномочий и порядок избрания глав:

На федеральном уровне устанавливается единый срок полномочий для депутатов, главы муниципального образования и иных лиц, замещающих муниципальные должности, — пять лет. Это обеспечивает стабильность и предсказуемость в работе муниципальных органов.

Одним из наиболее чувствительных изменений является порядок избрания главы муниципального образования. Теперь глава может быть избран, в том числе, представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ. Этот механизм, направленный на усиление вертикали власти и согласованности действий, вызывает дискуссии о степени реальной самостоятельности муниципальных образований и роли местного населения в формировании местной власти.

Сроки завершения преобразований:

Регионам предстоит масштабная работа по преобразованию поселений и муниципальных районов. Завершить этот процесс необходимо до 1 января 2027 года. Это означает, что в ближайшие годы будет происходить активное административно-территориальное реформирование, требующее значительных усилий от всех уровней публичной власти.

Актуальные проблемы и вызовы современного местного самоуправления в условиях реформы

На фоне масштабных законодательных преобразований, связанных с ФЗ № 33-ФЗ, современное местное самоуправление в Российской Федерации сталкивается с комплексом глубоких проблем и вызовов. Эти сложности носят как системный, так и специфический характер, усугубляясь в условиях новой архитектуры публичной власти.

Финансовая необеспеченность и высокая дотационность муниципальных образований

Исторически одной из самых острых проблем российского местного самоуправления является его финансовая необеспеченность. Как показывает практика, более 90% муниципальных образований в России находятся на государственных дотациях. Эта цифра красноречиво свидетельствует о критически высокой степени их финансовой зависимости от вышестоящих бюджетов — региональных и федерального.

Что означает эта зависимость?

• Ограниченность реализации полномочий: Недостаток собственных доходов не позволяет муниципалитетам в полной мере реализовывать возложенные на них полномочия по решению вопросов местного значения. Часто средств хватает лишь на поддержание базовых функций, а возможности для развития территории — благоустройства, строительства социальной инфраструктуры, поддержки местных инициатив — остаются крайне ограниченными.
• Снижение самостоятельности: Высокая дотационность подрывает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Муниципалитеты вынуждены ориентироваться на требования и приоритеты дотирующих их органов, что может вести к потере гибкости и игнорированию специфических потребностей местного населения.
• Отсутствие стимулов к развитию: В условиях, когда большая часть бюджета формируется за счет внешних вливаний, у местных властей снижается мотивация к поиску внутренних резервов, развитию местной экономики и расширению налогооблагаемой базы.
• Усиление централизации: В контексте реформы 2025 года, направленной на интеграцию МСУ в единую систему публичной власти, финансовая зависимость может стать ещё одним инструментом централизации, усиливая контроль региональных властей над муниципалитетами.

Проблема финансовой необеспеченности требует не просто увеличения трансфертов, а системного подхода, включающего расширение налоговой базы муниципалитетов, повышение эффективности управления муниципальной собственностью и стимулирование местной экономической активности.

Проблемы кадрового обеспечения и квалификации муниципальных служащих

Кадры решают всё, и для местного самоуправления эта аксиома особенно актуальна. Однако система ОМСУ в России сталкивается с серьёзными проблемами в области кадрового обеспечения и квалификации муниципальных служащих.

• Нехватка квалифицированных специалистов: Несмотря на то, что, по данным некоторых исследований 2021 года, доля муниципальных служащих с высшим профессиональным образованием в органах местного самоуправления составляла 87,5%, это не решает проблему дефицита кадров в ряде критически важных направлений. Особенно остро ощущается нехватка юристов, экономистов, а также специалистов в области информационных технологий. В условиях цифровизации и усложнения управленческих задач отсутствие таких специалистов замедляет развитие муниципалитетов.
• Незамещенные вакансии: До 40% вакансий в органах местного самоуправления остаются незамещёнными квалифицированными специалистами. Это приводит к перегрузке существующих сотрудников, снижению качества предоставляемых услуг и замедлению принятия решений. Причины этого дефицита многообразны: низкая заработная плата по сравнению с частным сектором, отсутствие перспектив карьерного роста, высокая ответственность при ограниченных ресурсах.
• Проблема старения кадров: Более 50% муниципальных служащих имеют возраст старше 45 лет. Хотя опыт является ценным активом, такое старение кадров указывает на недостаточный приток молодых специалистов. Это может привести к потере институциональной памяти, замедлению внедрения инноваций и трудностям в адаптации к новым технологиям и методам управления.
• Недостаточная система обучения и переподготовки: В условиях постоянных изменений законодательства и растущих требований к эффективности управления, система подготовки и переподготовки кадров зачастую не успевает за актуальными потребностями, что ведёт к снижению компетентности служащих.

Низкий уровень вовлеченности населения и правовой нигилизм

Местное самоуправление по своей сути призвано быть самой близкой к населению властью, однако на практике наблюдается значительный разрыв между гражданами и их местными органами. Разве не странно, что уровень участия столь низок при такой высокой значимости? Этот вопрос требует глубокого осмысления.

• Низкое участие в обсуждении ВМЗ: Согласно опросам 2021 года, лишь 15% жителей России принимали участие в обсуждении вопросов местного значения. Это критически низкий показатель для системы, основанной на принципах народовластия. Причины могут быть разными: от недостаточной информированности и сложности процедур до отсутствия реального влияния на принимаемые решения.
• Неосведомленность о полномочиях ОМСУ: Ещё более тревожным является факт, что 60% граждан не имели чёткого представления о полномочиях органов местного самоуправления. Это свидетельствует о глубоком правовом нигилизме и отчуждении населения от местной власти. Если граждане не знают, за что отвечают муниципалитеты, они не могут эффективно контролировать их работу, формировать запросы и участвовать в управлении.
• Абсентеизм на выборах: Низкая явка на муниципальных выборах является ещё одним проявлением этой проблемы, указывая на разочарование или безразличие граждан к процессу формирования местной власти.
• Формализм в работе с населением: Зачастую механизмы участия населения (публичные слушания, собрания) носят формальный характер, не приводя к реальному учёту мнения граждан. Это подрывает доверие и отбивает желание участвовать в дальнейшем.

Риски новой реформы: потенциальное ослабление связи с населением и сопротивление на местах

Реформа 2025 года, хотя и преследует цели повышения эффективности, несёт в себе определённые риски, которые могут усугубить уже существующие проблемы.

• Ослабление связи между властью и местными сообществами: Переход к одноуровневой системе и укрупнение муниципальных образований может привести к тому, что административные центры окажутся значительно удалены от многих населённых пунктов. Это затруднит доступ жителей к местной власти, сделает их проблемы менее заметными для чиновников и ослабит обратную связь. Концепция наличия территориальных органов местной администрации в пешеходной доступности призвана нивелировать этот риск, но её эффективная реализация потребует значительных ресурсов и организационных усилий.
• Снижение социальной эффективности: Удаление центров принятия решений от населения может привести к снижению социальной эффективности местного самоуправления. Решения могут приниматься без учёта специфики конкретных территорий, что вызовет недовольство и протестные настроения.
• Сопротивление на местах: Как показывает практика, крупные административные преобразования часто вызывают сопротивление. Например, в Красноярском крае процесс преобразования муниципальных районов в муниципальные округа в 2023 году вызвал дискуссии, когда отдельные депутаты и жители выражали опасения по поводу возможного снижения представительства интересов населения в укрупнённых образованиях. Такие конфликты подчёркивают важность диалога и учёта мнения населения в ходе реформы.
• Потеря идентичности территорий: Укрупнение может привести к потере уникальной идентичности небольших поселений, растворяя их в более крупных образованиях, что вызывает эмоциональное сопротивление граждан.
• Централизация vs. Самостоятельность: Новый закон, интегрирующий МСУ в единую систему публичной власти, может быть воспринят как шаг к ещё большей централизации, что ставит под вопрос принцип самостоятельности местного самоуправления, закреплённый в Конституции РФ.

Направления и перспективы развития местного самоуправления в контексте государственной политики

На фоне глубоких преобразований, инициированных Федеральным законом № 33-ФЗ, государственная политика в сфере местного самоуправления направлена на формирование новой, более интегрированной и эффективной системы. Эти стратегические векторы не просто корректируют отдельные аспекты, но переопределяют роль и место муниципалитетов в общей архитектуре публичной власти.

Интеграция в единую систему публичной власти и развитие стратегического планирования

Одной из центральных идей текущей реформы является развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти. Эта концепция предполагает, что федеральные, региональные и муниципальные органы власти действуют согласованно, обеспечивая целостность государственного управления и эффективное решение общенациональных задач.

В рамках этой интеграции возрастает роль стратегического планирования на муниципальном уровне. Органы местного самоуправления теперь не просто административные единицы, а активные участники общегосударственного планирования. Они уполномочены разрабатывать, утверждать и реализовывать целый комплекс стратегических документов:

• Стратегии социально-экономического развития муниципального образования: Долгосрочные планы, определяющие ключевые приоритеты и направления развития территории.
• Планы мероприятий по их реализации: Конкретизация стратегий, устанавливающая этапы, сроки и ответственных за достижение поставленных целей.
• Прогнозы: Аналитические документы, оценивающие будущие условия и возможные сценарии развития.
• Муниципальные программы: Комплексы мероприятий, направленные на решение конкретных задач и проблем, часто с использованием программно-целевого подхода.

Так, в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года, муниципальные образования обязаны разрабатывать и утверждать документы стратегического планирования, такие как стратегии социально-экономического развития до 2030 года и планы мероприятий по их реализации. Это позволяет не только повысить эффективность управления, но и обеспечить сопряжённость муниципальных планов с региональными и федеральными программами, создавая единое пространство для развития. Новая модель местного самоуправления призвана открыть новые горизонты для многоуровневого диалога и реализации совместных инициатив, способствуя синергии усилий различных уровней власти.

Совершенствование кадровой политики и систем мотивации

Эффективность любой системы управления напрямую зависит от качества кадров. Признавая существующие проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления (нехватка квалифицированных специалистов, старение кадров, незамещённые вакансии), государственная политика определяет чёткие направления по совершенствованию кадровой работы:

• Разработка стратегических и программных документов: Создание долгосрочных планов по формированию кадрового резерва, определению потребности в специалистах и развитию кадрового потенциала муниципальных служащих.
• Внедрение форм профессионального развития, используемых в системе государственной службы: Это включает в себя непрерывное обучение, повышение квалификации, стажировки, наставничество, а также развитие системы дистанционного образования. Цель — унифицировать подходы к профессиональному росту и обеспечить высокий уровень компетенций.
• Формирование единой системы подготовки и переподготовки кадров для публичного управления: Создание общенациональных стандартов, программ и образовательных учреждений, которые будут готовить специалистов как для государственной, так и для муниципальной службы. Это позволит обеспечить единообразие в подходах к управлению и повысить мобильность кадров между различными уровнями власти.
• Совершенствование систем материальной и нематериальной мотивации муниципальных служащих: Пересмотр системы оплаты труда, внедрение эффективных показателей оценки деятельности, создание прозрачных механизмов карьерного роста, а также развитие корпоративной культуры и признание заслуг. Это призвано привлечь и удержать высококвалифицированных специалистов, мотивируя их к эффективной работе.

Консолидация муниципальных образований и расширение полномочий региональных властей

Переход к одноуровневой системе местного самоуправления, предусмотренный ФЗ № 33-ФЗ, является одним из ключевых направлений консолидации муниципальных образований. Этот процесс, по мнению некоторых экспертов, должен принести следующие выгоды:

• Более эффективное использование ресурсов: Укрупнение территорий и сокращение административных единиц позволит централизовать финансовые, материальные и кадровые ресурсы, направив их на решение наиболее приоритетных задач. Это может снизить административные издержки и повысить отдачу от инвестиций.
• Упрощение административных процессов: Уменьшение числа уровней управления должно привести к упрощению межведомственного взаимодействия, ускорению принятия решений и повышению прозрачности.
• Укрепление управляемости: Консолидация и усиление роли региональных властей в определении компетенции местного самоуправления способствует укреплению вертикали власти и обеспечивает более согласованное функционирование всей публичной системы. Например, возможность избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ, является ярким примером такой централизации.

Однако важно помнить, что консолидация несёт в себе и риски, такие как ослабление связи с населением и потеря местной идентичности, о чём говорилось ранее. Поэтому реализация этого направления требует взвешенного подхода и постоянного мониторинга социальной эффективности.

Роль и формы участия населения в решении вопросов местного значения (с учетом изменений 2025 года)

Местное самоуправление по своей природе должно быть наиболее демократичным уровнем власти, чутко реагирующим на потребности граждан. Его жизнеспособность напрямую зависит от активного участия населения в решении вопросов местного значения. Однако, в условиях реформы 2025 года, эти механизмы переживают как период цифровой трансформации, так и определённые законодательные корректировки, требующие внимательной оценки.

Традиционные формы непосредственного участия и другие механизмы взаимодействия

Конституция Российской Федерации и предшествующий Федеральный закон № 131-ФЗ чётко закрепляли, что местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Эти формы являются краеугольным камнем местной демократии:

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:

• Местный референдум: Прямое голосование граждан по наиболее важным вопросам местного значения.
• Муниципальные выборы: Избрание депутатов представительных органов и главы муниципального образования.
• Сход граждан: Форма прямого волеизъявления в населённых пунктах с небольшой численностью жителей для решения наиболее актуальных вопросов.

Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления:

Помимо прямого волеизъявления, существует широкий спектр механизмов, позволяющих гражданам влиять на решения местных властей:

• Правотворческая инициатива граждан: Возможность для жителей предложить проект муниципального правового акта.
• Территориальное общественное самоуправление (ТОС): Самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОСы являются важным институтом для развития гражданской активности на микроуровне.
• Публичные слушания: Открытые обсуждения проектов муниципальных правовых актов, стратегических документов, генеральных планов, правил землепользования и застройки.
• Собрания граждан, конференции граждан: Механизмы обсуждения вопросов местного значения и принятия решений по ним.
• Опрос граждан: Выявление мнения населения по конкретным вопросам.
• Обращения граждан в органы местного самоуправления: Классический способ взаимодействия с властью.
• Наказы избирателей: Поручения, даваемые депутатам в ходе избирательной кампании.
• Инициативные проекты: Проекты, предложенные гражданами, реализуемые за счёт бюджетных средств и средств самообложения.
• Институт старосты сельского населённого пункта: Представитель интересов жителей сельских территорий, обеспечивающий связь с органами местного самоуправления.

Эти разнообразные формы призваны обеспечить многоканальную связь между властью и обществом, позволяя гражданам не только выбирать своих представителей, но и активно участвовать в формировании местной политики.

Цифровизация участия: роль интернет-платформ и "Госуслуг"

В XXI веке, с развитием информационных технологий, цифровизация становится мощным инструментом для повышения вовлечённости населения. С 2021 года, по поручению Президента РФ, органы местного самоуправления обязаны проводить общественные обсуждения и публичные слушания для населения через интернет, в том числе на сайте "Госуслуг".

Это нововведение имеет несколько ключевых преимуществ:

• Доступность: Участие становится возможным для большего числа граждан, независимо от их физического местонахождения и рабочего графика.
• Прозрачность: Онлайн-платформы позволяют документировать ход обсуждений, фиксировать мнения и предложения, что повышает прозрачность принятия решений.
• Информированность: Расширяется доступ к информации о проектах и вопросах, выносимых на обсуждение.

Примером успешной цифровизации является высокий общественный интерес к вопросам формирования комфортной городской среды и благоустройства территорий. В 2022 году по программе формирования комфортной городской среды было реализовано более 11 тысяч проектов благоустройства, в обсуждении которых приняли участие около 20 миллионов граждан. Это свидетельствует о потенциале цифровых платформ для стимулирования гражданской активности, особенно когда речь идёт о наглядных и осязаемых результатах, улучшающих качество жизни. Вопросы бюджета также вызывают значительный интерес, поскольку напрямую влияют на благополучие граждан.

Изменения в механизмах участия населения, связанные с ФЗ № 33-ФЗ, и их оценка

Новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года, призванный реформировать систему местного самоуправления, внёс и определённые коррективы в механизмы участия населения, которые требуют критической оценки.

Одним из наиболее значимых изменений является исключение из нового закона некоторых форм участия населения:

• Голосование по отзыву депутата: Ранее существовавшая возможность отзыва депутата или главы муниципального образования по инициативе граждан была важным инструментом контроля за избранными представителями. Исключение этой формы может ослабить подотчётность муниципальных должностных лиц перед населением и снизить стимулы для эффективной работы.
• Правотворческая инициатива граждан: Механизм, позволявший гражданам напрямую влиять на формирование местного законодательства, также исключён. Это может снизить роль населения в законотворческом процессе на муниципальном уровне.

Помимо исключений, произошли и процедурные изменения, такие как повышение возрастного ценза для членов инициативной группы с 16 до 18 лет. Хотя это изменение может быть обосновано достижением совершеннолетия, оно тем не менее ограничивает участие молодых граждан в формировании инициативных групп.

Оценка потенциального воздействия этих изменений:

Существует обоснованное опасение, что реформа может привести к снижению социальной эффективности местного самоуправления из-за ослабления связи между властью и местными сообществами. Устранение ряда форм прямой демократии, таких как отзыв депутата и правотворческая инициатива, при одновременном укрупнении муниципальных образований и усилении вертикали власти, может создать ощущение отстранённости и безысходности у населения. Если граждане чувствуют, что их голос не имеет реального влияния, это может привести к дальнейшему росту правового нигилизма, абсентеизма и снижению доверия к местной власти.

Важно найти баланс между стремлением к повышению эффективности управления и необходимостью сохранения и развития демократических механизмов участия населения. Иначе реформа, направленная на оптимизацию, рискует отдалиться от главной цели — служения интересам граждан.

Зарубежный опыт организации местного самоуправления и его применимость для России

Изучение зарубежного опыта организации местного самоуправления — это не просто академический интерес, а ценный инструмент для осмысления собственных реформ. В мировой практике сложились различные модели, каждая из которых имеет свои сильные стороны и особенности, которые могут быть адаптированы, но всегда с учётом уникальных социально-политических и исторических условий конкретной страны. Поэтому так важно понимать, что прямое копирование без должной адаптации почти всегда обречено на провал.

Основные модели местного самоуправления в мировой практике

В современной политической науке принято выделять две основные, классические модели местного самоуправления, а также смешанные типы:

1. Англосаксонская модель: Характеризуется высокой степенью децентрализации и отсутствием прямого государственного контроля над местными органами. Муниципалитеты действуют на основе делегированных им полномочий, но имеют значительную свободу в их реализации. Правовая основа — преимущественно судебные прецеденты и акты парламента. Отсутствует система административной опеки. Примеры: Великобритания, США, Канада, Австралия.
2. Континентальная (европейская) модель: Присуща централизованным государствам и характеризуется соподчинённостью органов разных уровней местной власти, отсутствием чёткого разграничения функций органов управления различных уровней. Здесь возможно существование как выборных, так и назначаемых органов власти, а также прямого государственного контроля их работы. Муниципалитеты действуют на основе законов, принятых центральной властью, и находятся под её административным контролем. Примеры: Франция, Германия, Италия, Испания.
3. Смешанный тип: Комбинирует элементы обеих моделей. Например, в Японии, несмотря на сильные централизованные традиции, существует значительная автономия муниципалитетов, совмещённая с государственным надзором и финансовой поддержкой.

Европейский опыт: примеры Германии и Франции

Европейские государства, особенно те, что развивались по континентальной модели, накопили богатый и разнообразный опыт в создании эффективных систем местного самоуправления, где муниципалитеты наделены широким кругом полномочий и значительной самостоятельностью.

• Германия: Яркий пример реализации принципа субсидиарности, согласно которому решения должны приниматься на максимально низком уровне власти, где они могут быть эффективно реализованы. Местные органы власти в Германии обладают широкими полномочиями в сферах образования, культуры, социального обеспечения и жилищно-коммунального хозяйства. Это обеспечивает высокую степень самостоятельности муниципалитетов и позволяет им гибко реагировать на местные потребности. Муниципалитеты имеют собственные бюджеты, право устанавливать местные налоги и активно привлекать граждан к участию в управлении.
• Франция: Несмотря на исторически централизованную систему управления, французские муниципалитеты (коммуны) также обладают значительными полномочиями. Они имеют право управлять местными финансами и собственностью, а также играют ключевую роль в сферах градостроительства, коммунального хозяйства и предоставления социальных услуг. Мэры коммун являются одновременно представителями центральной власти и главами местных администраций, что создаёт уникальный баланс между централизацией и автономией.

Общеевропейские тенденции: Роль местного самоуправления в Европе постоянно растёт. Статистика подтверждает это: более 60% решений, принимаемых на общеевропейском уровне, оказывают прямое влияние на муниципалитеты, провинции и регионы. От 70% до 80% государственных инвестиций в Европе производятся местными и региональными властями. Это свидетельствует о том, что местное самоуправление является не просто исполнителем, а стратегически важным партнёром в развитии государств и регионов.

Адаптация зарубежного опыта в России: возможности и ограничения в условиях ФЗ № 33-ФЗ

Применение зарубежного опыта в России всегда требует тщательного анализа и адаптации, поскольку прямое копирование моделей редко бывает успешным. Это особенно актуально в контексте реформы 2025 года и нового Федерального закона № 33-ФЗ.

Возможности:

• Повышение финансовой самостоятельности: Опыт европейских стран, где муниципалитеты имеют более широкую налоговую базу и возможности для привлечения инвестиций, может стать ориентиром для разработки мер по укреплению финансовой основы российских МО.
• Развитие механизмов участия населения: Активные формы гражданского участия, например, в Германии, через местные инициативы, могут быть вдохновением для развития ТОС и других форм в России, особенно в цифровом формате.
• Оптимизация административных процессов: Примеры эффективного управления ресурсами и услугами в европейских муниципалитетах могут быть использованы для повышения эффективности работы российских ОМСУ.
• Развитие кадровой политики: Европейские подходы к обучению, мотивации и карьерному росту муниципальных служащих могут быть адаптированы для решения кадровых проблем в России.

Ограничения и вызовы:

• Современные российские социально-политические условия: Опыт стран с многовековыми демократическими традициями и высоким уровнем гражданского общества трудно перенести на российскую почву без учёта специфики.
• Сложившиеся традиции: В России исторически превалировали централизованные формы управления, и традиции реального местного самоуправления были прерваны на долгие годы. Это формирует иную ментальность и ожидания как у власти, так и у населения.
• Специфика нового Федерального закона № 33-ФЗ: Реформа 2025 года, направленная на интеграцию МСУ в единую систему публичной власти и усиление вертикали, создаёт уникальный контекст. Заимствование моделей, основанных на глубокой децентрализации, должно происходить с осторожностью, чтобы не вступить в противоречие с заявленными целями централизации. Например, механизмы избрания глав МО из числа кандидатов, представленных региональными властями, не имеют прямых аналогов в классических европейских моделях, где преобладает прямая выборность.
• Финансовая зависимость: Высокая дотационность российских муниципалитетов существенно ограничивает их возможности по реализации заимствованных моделей, требующих значительных собственных ресурсов.

Таким образом, зарубежный опыт может служить источником идей и лучших практик, но его адаптация должна быть критической и избирательной, всегда учитывающей текущие реалии и специфику российской реформы местного самоуправления в рамках концепции единой публичной власти.

Заключение

Современная система местного самоуправления в Российской Федерации находится на ключевом этапе своего развития, переживая глубокую трансформацию под влиянием Федерального закона № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года. Исследование показало, что эта реформа не только меняет административно-территориальное устройство, но и переосмысливает фундаментальные принципы функционирования местной власти, интегрируя её в единую систему публичной власти.

Конституционные основы местного самоуправления, закреплённые статьёй 12 Конституции РФ, теперь трактуются в контексте согласованного функционирования всех уровней власти. Исторический анализ показал, что Россия лишь относительно недавно начала строить систему самоуправления, и ФЗ № 131-ФЗ был важным, но не окончательным этапом. Новый ФЗ № 33-ФЗ знаменует собой переход к преимущественно одноуровневой системе, с чёткими критериями формирования городских и муниципальных округов, а также унифицированными сроками полномочий и изменёнными механизмами избрания глав муниципалитетов.

Вместе с тем, система местного самоуправления сталкивается с рядом хронических и новых проблем. Финансовая необеспеченность и высокая дотационность, охватывающая более 90% муниципальных образований, остаётся ключевым барьером для их самостоятельности и развития. Кадровый дефицит, проявляющийся в нехватке квалифицированных специалистов и старении кадров, подрывает эффективность управления. Низкий уровень вовлечённости населения (лишь 15% участия в обсуждении вопросов местного значения) и правовой нигилизм свидетельствуют о глубоком разрыве между властью и обществом. При этом новая реформа, несмотря на заявленные цели повышения эффективности, несёт риски дальнейшего ослабления связи с населением, что подтверждается исключением ряда форм участия граждан и примерами сопротивления на местах.

Перспективы развития местного самоуправления тесно связаны с реализацией концепции единой публичной власти и предполагают усиление стратегического планирования на муниципальном уровне, совершенствование кадровой политики, включая внедрение единой системы подготовки и мотивации служащих, а также дальнейшую консолидацию муниципальных образований. Цифровизация, в частности, через платформу «Госуслуги», открывает новые возможности для участия населения, о чём свидетельствует высокий интерес граждан к проектам благоустройства.

Однако критический анализ изменений, внесённых ФЗ № 33-ФЗ, таких как исключение голосования по отзыву депутата и правотворческой инициативы граждан, вызывает обоснованные опасения по поводу возможного снижения демократической составляющей и реального влияния граждан на местную политику.

Зарубежный опыт, особенно континентальная модель Европы с её принципами субсидиарности и широкими полномочиями муниципалитетов (как в Германии и Франции), предлагает ценные уроки. Однако его применимость к российским реалиям требует глубокой адаптации, учитывающей как исторические традиции централизации, так и специфику нового законодательства, которое усиливает интеграцию местного самоуправления в единую систему публичной власти.

В заключение, реформирование системы местного самоуправления в Российской Федерации на 2025 год представляет собой сложный и многогранный процесс. Его успех будет зависеть от способности найти сбалансированный подход, который не только обеспечивает цели централизации и повышения эффективности управления, но и сохраняет, а по возможности и усиливает, максимальную самостоятельность и эффективное участие местных сообществ в решении вопросов местного значения. Только такой подход позволит создать устойчивую и легитимную систему местной власти, способную эффективно служить интересам граждан и обеспечивать их благополучие.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ).
2. Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.06.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и исторические решения // Городское управление. 2010. №2. С. 3-33.
5. Административное право РФ / Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. – М.: ЮНИТИ, 2010.
6. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. 2008. №5. С. 24-45.
7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2008. 432 с.
8. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник (с изм. и доп.). М.: ТК Велби, Проспект, 2012. 512 с.
9. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2011. 497 с.
10. Зарубежный опыт местного самоуправления и возможности его применения в современной России [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-mestnogo-samoupravleniya-i-vozmozhnosti-ego-primeneniya-v-sovremennoy-rossii (дата обращения: 25.10.2025).
11. Зарубежный опыт создания и функционирования местного самоуправления [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-sozdaniya-i-funktsionirovaniya-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 25.10.2025).
12. История развития местного самоуправления в России в постсоветский период [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriya-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-v-postsovetskiy-period (дата обращения: 25.10.2025).
13. МАТЕРИАЛЫ «Концепция развития местного самоуправления в Российско» [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/media/files/kL3xTz2wLpD7s6sK9y8gK8zN1e7hY5mH.pdf (дата обращения: 25.10.2025).
14. МАТЕРИАЛЫ к заседанию «Основные направления и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: https://council.gov.ru/media/files/jY6D4F5R7G8K9L1p0M2N3o4P5q6R7s8T.pdf (дата обращения: 25.10.2025).
15. Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. — Вологда, 2011.
16. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. — М.: МОНФ, 2009.
17. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЕДИНОЙ СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-v-edinoy-sisteme-publichnoy-vlasti (дата обращения: 25.10.2025).
18. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-kak-element-edinoy-sistemy-publichnoy-vlasti (дата обращения: 25.10.2025).
19. Муниципальная реформа 2025: новая архитектура местного самоуправления в России [Электронный ресурс] // ИТП «Град». URL: https://www.ipp.ru/news/municipalnaya-reforma-2025-novaya-arhitektura-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii (дата обращения: 25.10.2025).
20. Новый закон о местном самоуправлении в России: тактика или стратегия (опыт факторного анализа) [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/novyy-zakon-o-mestnom-samoupravlenii-v-rossii-taktika-ili-strategiya-opyt-faktornogo-analiza (дата обращения: 25.10.2025).
21. ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ [Электронный ресурс] // КубГАУ. URL: https://kubsau.ru/upload/iblock/d7c/d7c80525d80630739b69b35b6b156711.pdf (дата обращения: 25.10.2025).
22. Основы городского самоуправления. Учебное пособие для муниципальных служащих / Под ред. С.В.Вобленко – М.: ЮНИТИ, 2011.
23. Постовой Н.В. Муниципальное право РФ. – М.: Юриспруденция, 2005.
24. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов-на-Дону, 2012.
25. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НОРМАТИВ-НО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ, ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/reformirovanie-sistemy-mestnogo-samoupravleniya-normativ-no-pravovye-voprosy-finansovoe-obespechenie-i-regulirovanie (дата обращения: 25.10.2025).
26. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2007. № 4. С. 19-21.
27. Стратегия развития местного самоуправления в России: факты, дискуссия, прогнозы [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/strategiya-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-fakty-diskussiya-prognozy (дата обращения: 25.10.2025).
28. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2011. 304 с.
29. Халиков М.И. Основы государственного и муниципального управления. Учебное пособие. – М.: ВЛАДОС, 2011.
30. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. — М.: Юрист, 2009. — 320 с.
31. Цыганков Д., Смирнова М., Четвертое поколение методов оценивания. М.: Кронус, 2011. С. 95-96.
32. Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. 2008. № 11. С. 31-36.
33. Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Государство и право. 2011. № 6. С. 81-97.