Составление проектов бюджетов в Российской Федерации: нормативно-правовые основы, этапы и полномочия финансовых органов

Понятие и место составления проектов бюджетов

Процесс управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации подчинен строгой регламентации, закрепленной в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ). Этот процесс, именуемый бюджетным процессом, представляет собой сложную, многоэтапную деятельность, осуществляемую уполномоченными органами власти.

Согласно Статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Составление проектов бюджетов является первой, фундаментальной стадией бюджетного процесса. Именно на этом этапе закладывается финансовый фундамент функционирования государства, субъектов Федерации и муниципальных образований на предстоящий финансовый период. Качество и своевременность выполнения этой стадии напрямую определяют эффективность всего последующего бюджетного цикла, а значит, и способность власти выполнять свои социальные и экономические обязательства.

Целью данного аналитического обзора является исчерпывающее раскрытие нормативно-правовой базы, детальное описание этапов составления проектов бюджетов и углубленный анализ конкретных полномочий, которыми наделены финансовые органы Российской Федерации на каждом уровне бюджетной системы.

Нормативно-правовая и концептуальная база процесса составления проектов

Правовой основой для регулирования процесса составления проектов бюджетов выступает Глава 20 Раздела VI Бюджетного кодекса Российской Федерации (Статьи 169–184). Данные нормы устанавливают обязательную структуру, последовательность действий и четкое распределение ответственности между участниками бюджетного процесса. Вне всяких сомнений, составление бюджета — это не просто технический расчет доходов и расходов, а комплексное государственное планирование, интегрированное в систему стратегического развития страны.

Органы-субъекты и сроки составления проектов бюджетов

Бюджетный кодекс Российской Федерации четко разграничивает субъектов, наделенных прерогативой принятия решения о составлении бюджета, и тех, кто осуществляет эту деятельность непосредственно.

Прерогатива составления (Статья 171, п. 1 БК РФ) принадлежит высшим исполнительным органам власти:

• На федеральном уровне — Правительству Российской Федерации.
• На региональном уровне — Высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации.
• На муниципальном уровне — Местным администрациям муниципальных образований.

Однако непосредственное составление проектов бюджетов (Статья 171, п. 2 БК РФ) возложено на специальные финансовые органы, обладающие необходимой компетенцией и методологической базой:

• Министерство финансов Российской Федерации.
• Органы управления государственными внебюджетными фондами.
• Финансовые органы субъектов Российской Федерации.
• Финансовые органы муниципальных образований.

Сроки утверждения бюджетов также строго регламентированы, но обладают вариативностью на субфедеральном уровне:

• Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются на трехлетний период: очередной финансовый год и двухлетний плановый период.
• Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты могут утверждаться на один год (очередной финансовый год) или на три года (очередной финансовый год и плановый период). Выбор периода определяется соответствующим законом субъекта или муниципальным правовым актом, что позволяет регионам и муниципалитетам учитывать свою специфику и горизонты планирования.

Интеграция с системой стратегического планирования

Современное бюджетное планирование в России неразрывно связано со стратегическим планированием. Бюджет — это финансовое выражение целей и задач, зафиксированных в стратегических документах. Каким образом финансовые органы могут обеспечить эффективное использование ресурсов, если не отрабатывают эти стратегические цели?

Ключевой тезис Статьи 172 БК РФ гласит, что основой для составления проектов бюджетов служат:

1. Прогноз социально-экономического развития (СЭР) соответствующей территории.
2. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики.

Прогноз СЭР как фундамент бюджетного планирования

Прогноз социально-экономического развития является краеугольным камнем всего бюджетного процесса. Его параметры (темпы роста ВВП, уровень инфляции, динамика цен на сырьевые товары и т.д.) определяют объем потенциальных доходов и, следовательно, максимальный размер расходов. Точное прогнозирование макроэкономических показателей позволяет избежать как неисполнения доходной части, так и необоснованного дефицита.

Углубленный анализ связи с ФЗ № 172-ФЗ:

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» прямо указывает, что Прогноз СЭР относится к документам, разрабатываемым в рамках прогнозирования (Статья 11 ФЗ № 172-ФЗ). Это обеспечивает методологическую связку между макроэкономическим видением и непосредственным финансовым планированием.

Критически важным является положение Статьи 173, п. 2 БК РФ, которое подчеркивает обязательность этой связи:

Изменение прогноза социально-экономического развития в ходе составления или рассмотрения проекта бюджета влечет за собой обязательное изменение основных характеристик проекта бюджета.

Это требование исключает возможность составления бюджета, оторванного от реальных макроэкономических перспектив, и устанавливает прямую зависимость финансовых планов от прогнозируемой экономической динамики. Прогноз СЭР разрабатывается ежегодно путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров нового второго года планового периода (Статья 173, п. 4 БК РФ), обеспечивая эффект "скользящего" планирования.

Документ	Содержание	Назначение
Прогноз СЭР	Макроэкономические показатели, факторы роста, риски.	Определение доходного потенциала бюджета.
Основные направления бюджетной политики	Приоритеты, цели, принципы и лимиты расходов.	Определение структуры и направлений расходной части.
Основные направления налоговой политики	Изменения в налоговом законодательстве, оценка потерь/прироста доходов.	Уточнение налоговых поступлений.

Полномочия Министерства финансов РФ и процедурная хронология на федеральном уровне

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) выступает центральным звеном в процессе составления федерального бюджета. Его полномочия, закрепленные в Статье 165 БК РФ, выходят за рамки простого исполнителя и включают функции методологического руководства и организации.

Методологическое руководство и организационная функция Минфина

Минфин России обладает исключительными полномочиями, которые определяют бюджетную политику всей страны:

1. Организация и непосредственное составление бюджета: Минфин России организует работу по составлению проекта федерального бюджета и непосредственно составляет его, после чего представляет готовый проект в Правительство РФ.
2. Разработка стратегических документов: Минфин России разрабатывает и представляет в Правительство РФ Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Эти документы являются детальной инструкцией для всех главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) при подготовке их бюджетных заявок.
3. Методологическое руководство: Минфин России осуществляет методологическое руководство в области составления, исполнения бюджетов и ведения бюджетного учета для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Это обеспечивает единообразие и сопоставимость бюджетных показателей по всей стране.
4. Сбор и анализ данных: Для качественного составления проекта федерального бюджета Минфин России вправе запрашивать и получать необходимые материалы, расчеты и обоснования от федеральных органов исполнительной власти, а также от исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Процедурные этапы и ключевые сроки

Процесс составления федерального бюджета — это строгий, многоступенчатый регламент, который должен завершиться внесением проекта в Государственную Думу в установленные законом сроки. Точное соблюдение этих сроков является обязательным условием для своевременного начала финансирования в новом году.

Этап процедуры	Содержание действий	Участник	Нормативное основание
1. Разработка прогнозов (Январь – Апрель)	Разработка прогноза СЭР, Основных направлений бюджетной и налоговой политики.	Минэкономразвития, Минфин России	Ст. 172, 173 БК РФ
2. Формирование бюджетных проектировок (Май – Июль)	Доведение лимитов до ГРБС, сбор бюджетных заявок, их экспертиза.	Минфин России, ГРБС	Ст. 165 БК РФ
3. Согласование показателей (Июль – Август)	Утверждение ключевых характеристик бюджета (дефицит/профицит, общий объем доходов и расходов).	Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам	Постановление Правительства РФ № 189
4. Внесение в Правительство (Август)	Финальное оформление проекта закона о бюджете.	Минфин России	Ст. 184, п. 1 БК РФ
5. Внесение в Госдуму (Сентябрь)	Утверждение проекта Правительством и его внесение в законодательный орган.	Правительство РФ	Ст. 192 БК РФ

Ключевые сроки:

Строгая хронология установлена для завершающих этапов составления федерального бюджета:

• Министерство финансов России обязано внести проект федерального закона о федеральном бюджете в Правительство РФ не позднее 15 дней до дня внесения указанного проекта в Государственную Думу (Статья 184, п. 1 БК РФ).
• В соответствии со Статьей 192 БК РФ, Правительство РФ вносит проект федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу не позднее 15 сентября текущего года.

Таким образом, крайний срок внесения проекта федерального бюджета Минфином России в Правительство РФ приходится на 31 августа текущего года. Важнейшая координирующая роль в согласовании всех макроэкономических и бюджетных параметров возложена на Правительственную комиссию по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, что обеспечивает высокий уровень межведомственной синхронизации.

Сравнительный анализ полномочий финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований

Хотя федеральный уровень задает общие методологические рамки, процесс составления бюджетов на субфедеральном и местном уровнях обладает существенной спецификой, касающейся сроков и требуемых документов. Здесь нагляднее всего проявляется принцип распределения прерогативы и исполнения.

Порядок и полномочия на региональном уровне

На уровне субъектов Российской Федерации основные принципы бюджетного планирования повторяют федеральную модель, но с учетом региональных особенностей.

Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются высшими исполнительными органами субъектов РФ, но должны неукоснительно соблюдать требования БК РФ и законов субъектов РФ (Статья 184, п. 2 БК РФ). Это позволяет учитывать специфику регионов (например, северный завоз, особенности межбюджетных отношений).

Полномочия финансовых органов субъектов:

Финансовый орган субъекта РФ (например, Министерство финансов или Департамент финансов) является ключевым участником процесса. Его полномочия включают:

1. Организация работы: Организация и непосредственное составление проекта бюджета субъекта.
2. Информационное обеспечение: В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов, финансовые органы субъектов имеют право получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от иных органов государственной власти и органов местного самоуправления (Ст. 172 БК РФ). Эта функция является критически важной для формирования адекватного консолидированного бюджета субъекта, который включает местные бюджеты.
3. Методическая помощь: Оказание методологической и консультационной помощи финансовым органам муниципальных образований, особенно в вопросах формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

Специфика составления и полномочия на муниципальном уровне

Местный бюджет является наиболее близким к гражданам и наиболее зависимым от регионального и федерального финансирования (межбюджетные трансферты).

Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований БК РФ и муниципальных правовых актов представительных органов (Статья 184, п. 3 БК РФ). Это подчеркивает роль местного самоуправления в определении процедурных деталей.

Полномочия финансовых органов муниципалитетов:

Финансовый орган муниципального образования (как правило, финансовое управление или отдел) несет ответственность за техническую и методологическую проработку проекта бюджета, а также за его соответствие требованиям вышестоящих уровней.

Углубленный анализ обязательных документов (на основе Ст. 184² БК РФ):

Финансовый орган муниципального образования при внесении проекта решения о местном бюджете в представительный орган обязан одновременно представить широкий пакет документов, который подтверждает обоснованность всех проектировок. Этот перечень включает, но не ограничивается:

1. Прогноз социально-экономического развития муниципального образования.
2. Основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на планируемый период.
3. Оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год.
4. Пояснительная записка к проекту бюджета.
5. Проекты целевых программ (муниципальных программ).
6. Реестры источников доходов местного бюджета.

Этот детальный перечень свидетельствует о высокой ответственности финансового органа муниципалитета. Он должен не только рассчитать параметры, но и обеспечить полную прозрачность и обоснованность всех проектировок перед представительным органом (городской думой или советом депутатов). Разве не является полная финансовая прозрачность ключевым условием доверия граждан к местной власти?

Заключение: Основные выводы и актуальные проблемы

Составление проектов бюджетов в Российской Федерации представляет собой строго регламентированную деятельность, которая является первой и определяющей стадией бюджетного процесса. Нормативно-правовой основой этой деятельности выступает Бюджетный кодекс РФ, который четко определяет роли и полномочия ключевых субъектов.

Основные выводы:

1. Стадийность и регламентация: Бюджетный процесс носит стадийный характер, а его первая стадия — составление проектов — подчинена жесткой хронологии, особенно на федеральном уровне (с ключевыми датами 31 августа и 15 сентября).
2. Определяющая роль БК РФ: БК РФ не только закрепляет процедуру, но и разграничивает прерогативу (Правительство, администрация) и непосредственное исполнение (финансовые органы).
3. Интеграция со стратегическим планированием: Бюджетное планирование неразрывно связано с Прогнозом социально-экономического развития, что гарантирует обоснованность финансовых параметров. Изменение прогноза СЭР обязывает к корректировке характеристик бюджета, что обеспечивает актуальность и реалистичность финансовых планов.
4. Специализированные полномочия финансовых органов: Министерство финансов РФ наделено ключевыми полномочиями — от методологического руководства всей бюджетной системой до непосредственного составления федерального проекта и координации через Правительственную комиссию. Финансовые органы субъектов и муниципалитетов, в свою очередь, обладают полномочиями по сбору информации и обязаны представлять исчерпывающий пакет обосновывающих документов (например, по Ст. 184² БК РФ), что подчеркивает их ответственность за качество финансового планирования на местах.

Процесс составления проектов бюджетов является сложным аналитическим и политическим процессом, требующим высокого уровня профессионализма финансовых органов и неукоснительного соблюдения требований законодательства.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, одобренных в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 22.10.2025). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. БК РФ Статья 154. Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. БК РФ Статья 165. Бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. БК РФ Статья 173. Прогноз социально-экономического развития. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. БК РФ Статья 184. Порядок и сроки составления проектов бюджетов. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Статья 24. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Статья 33. Бюджетные полномочия финансового органа (на примере муниципалитета). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
9. Глава 20. Основы составления проектов бюджетов (ст. 169-184). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
10. Статья 171. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
11. Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года. URL: https://minfin.gov.ru.
12. Бюджетный процесс (Этапы) // Жуковский.ру. URL: https://zhukovskiy.ru.
13. Бюджетный процесс в Российской Федерации / Л. Г. Баранова, О. В. Врублевская, Т. Е. Косарева, Л. А. Юринова. Москва: Перспектива: ИНФРА-М, 2008. 221 с.
14. Бюджетная система России / под ред. Г.Б. Поляка. Москва: Юнити-Дана, 2009. 550 с.
15. Вахрин, П. И. Бюджетная система Российской Федерации. Москва: Дашков и К°, 2008. 343 с.
16. Горбунова, О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: автореф. дис. … докт. юрид. наук. Москва, 1996.
17. Дадашев, А.З., Чернинн, Д.Г. Финансовая система России. Москва: Инфра-М, 2007. 248 с.
18. Карасева, М.В. Финансовая деятельность государства — основополагающая категория финансово-правовой науки // Государство и право. 2006. №11.
19. Карасева, М.В. Финансовое право. Общая часть. Москва: Юрист, 2000.
20. Сабанти, Б.М. Теория финансов. Москва: Менеджер, 2008. 192 с.
21. Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. Москва: Юристъ, 2004. 459 с.
22. Финансы / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. Москва: Изд-во «Перспектива», 2007. 520 с.
23. Финансы, денежное обращение и кредит / под ред. В. И. Сенчалова, А. И. Архипова. Москва: Изд-во «Проспект», 2006. 720 с.