Введение: Актуальность реформы МСУ и методология сравнительного исследования
Современная система местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации находится в состоянии перманентной реформы, ключевой целью которой является оптимизация территориальной организации власти, повышение управляемости и финансовой эффективности муниципальных образований. Одним из наиболее значимых изменений последнего времени стало введение и активное применение Федерального закона от 01.05.2019 № 87-ФЗ, который закрепил возможность создания муниципальных округов (МО).
Настоящая работа ставит целью провести исчерпывающий сравнительно-правовой и организационный анализ системы МСУ двух конкретных муниципальных образований, представляющих разные модели территориальной организации и управленческого масштаба: Городского округа города Арзамаса (Нижегородская область) и Алатырского муниципального округа (Чувашская Республика).
Выбор этих объектов исследования не случаен. Если Арзамас представляет собой устоявшуюся форму городского округа, то Алатырь — пример недавнего и радикального преобразования, осуществленного 17 мая 2024 года путем объединения городского округа и муниципального района в единый муниципальный округ. Сравнительно-правовой метод позволяет выявить не только формальные различия в структуре органов власти и компетенциях, закрепленных в уставах, но и проанализировать практические последствия этих различий, особенно в сфере финансовой самостоятельности.
Объективный, аналитический тон изложения, основанный на нормативно-правовых актах и официальной статистике, необходим для подготовки качественного экспертного материала, отвечающего требованиям современного муниципального права.
Теоретические основы организации местного самоуправления в России
Для понимания особенностей организации МСУ в Арзамасе и Алатыре необходимо обратиться к фундаментальным теоретическим концепциям, которые легли в основу современного муниципального права.
Классические модели МСУ: Англосаксонская и Континентальная
В теории муниципального права традиционно выделяют две доминирующие модели, основанные на разных подходах к природе местной власти:
- Англосаксонская модель (Общественная теория): Эта модель, характерная для Великобритании, США и Канады, базируется на идее полной автономии и децентрализации. Она исходит из общественной теории, рассматривая местную власть как независимую от государственной. Ключевые черты:
- Отсутствие прямого административного надзора со стороны центральных или региональных органов власти.
- Принцип ultra vires («за пределами полномочий»): органы МСУ могут действовать только в пределах, строго очерченных законом.
- Избрание всех должностных лиц и отсутствие уполномоченных представителей центрального правительства на местах.
- Континентальная модель (Государственная теория): Эта модель, исторически связанная с Францией и Германией, рассматривает МСУ как часть общегосударственного управления. Даже при наличии выборных органов, они выступают не только как представители местного сообщества, но и как агенты государства. Ключевые черты:
- Наличие института государственного контроля и административного надзора.
- Присутствие на местах уполномоченных должностных лиц центрального правительства (префекты, комиссары), которые осуществляют контроль за законностью и целесообразностью действий местных органов.
- Более жесткая правовая регламентация деятельности МСУ.
Специфика российской модели и тенденция к «огосударствлению»
Современная российская модель МСУ является смешанной. Конституция РФ (ст. 12) закрепляет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что соответствует принципам общественной теории и англосаксонской модели. Однако практическая реализация этого принципа наталкивается на сильное влияние Континентальной (Французской) модели.
Это влияние проявляется в нескольких аспектах:
- Надзор и контроль: Жёсткий прокурорский надзор и административный контроль со стороны региональных властей за деятельностью МСУ.
- Унификация: Федеральный закон № 131-ФЗ чрезмерно детально регламентирует структуру, компетенции и даже порядок избрания должностных лиц, что оставляет мало пространства для подлинной муниципальной автономии.
- Вертикаль власти: В последние годы наблюдается тенденция к «огосударствлению» МСУ, когда местные органы фактически превращаются в низовое звено вертикали власти, выполняющее государственные полномочия за счет межбюджетных трансфертов.
Продолжающаяся реформа, в частности, введение муниципального округа (как в Алатыре), усиливает эту централизацию, поскольку она направлена на укрупнение территорий и создание одноуровневой системы, ликвидирующей поселенческий уровень власти, что облегчает управление территорией из единого центра, но одновременно снижает доступность власти для граждан. И что из этого следует? Фактически, укрупнение позволяет региональным властям упростить процесс предоставления субсидий и субвенций, а также повысить эффективность контроля над расходованием средств, но ценой снижения прямого участия населения в локальном управлении.
Сравнительный анализ правового статуса муниципальных образований
Сравнительное исследование статуса Арзамаса и Алатыря является крайне показательным, так как демонстрирует две принципиально разные юридические формы, существующие сегодня в российском муниципальном праве.
Различия в статусе: Городской Округ vs. Муниципальный Округ (ключевое отличие)
Городской округ (г. Арзамас) – это традиционный вид муниципального образования, представляющий собой городское поселение, не входящее в состав муниципального района, которое осуществляет вопросы местного значения как на уровне поселения, так и на уровне муниципального района.
Муниципальный округ (Алатырский МО) – это новая форма, введенная ФЗ № 87-ФЗ. Алатырский муниципальный округ был образован в 2024 году путем объединения городского округа города Алатыря и Алатырского муниципального округа первого формирования.
Ключевое юридическое последствие преобразования Алатыря:
| Характеристика | Городской округ г. Арзамас | Алатырский муниципальный округ |
|---|---|---|
| Правовой статус | Городской округ (согласно ФЗ № 131) | Муниципальный округ (согласно ФЗ № 87-ФЗ) |
| Система МСУ | Одноуровневая (все вопросы МСУ решаются одним уровнем власти) | Единая одноуровневая система |
| Территориальная структура | Не включает в себя отдельные поселения | Включает территории бывших поселений, которые утратили статус МО. |
| Цель реформы | Обеспечение максимально эффективного и централизованного управления всей территорией округа. | Централизация управления, укрупнение территории, ликвидация поселенческого уровня власти. |
Переход Алатыря к статусу МО означает, что отныне все вопросы местного значения, ранее разделенные между городом и окружающими его сельскими поселениями (в рамках бывшего района), перешли в исключительную компетенцию Собрания депутатов и Администрации Алатырского муниципального округа. Это, безусловно, упрощает административные процессы, но потенциально отдаляет местную власть от самых малых населенных пунктов.
Сравнительная характеристика структуры и компетенций органов МСУ
Несмотря на разницу в правовом статусе, базовая структура органов МСУ в обоих случаях соответствует типовой российской модели, закрепленной в ФЗ № 131:
| Орган МСУ | Городской округ г. Арзамас | Алатырский муниципальный округ |
|---|---|---|
| Представительный орган | Арзамасская городская Дума | Собрание депутатов Алатырского муниципального округа |
| Высшее должностное лицо | Глава муниципального образования – Мэр города Арзамаса | Глава Алатырского муниципального округа |
| Исполнительно-распорядительный орган | Администрация города Арзамаса | Администрация Алатырского муниципального округа |
| Организационно-правовая форма Администрации | Администрация (орган МСУ) | Муниципальное казенное учреждение (МКУ), учрежденное Собранием депутатов |
Отдельного внимания заслуживает организационно-правовая форма Администрации Алатырского муниципального округа, которая определена как Муниципальное казенное учреждение (МКУ). Этот статус подчеркивает, что Администрация не является самостоятельным юридическим лицом, а функционирует как исполнительный орган, созданный представительным органом (Собранием депутатов), что усиливает подотчетность и контроль над исполнительной властью. Чем это отличается от традиционной модели? Тем, что статус МКУ делает Администрацию более зависимой от бюджета, выделяемого Собранием, и менее гибкой в операционной деятельности, что повышает централизованный контроль.
Анализ статуса Главы муниципального образования (сравнительный аспект)
Анализ моделей избрания высшего должностного лица показывает, что оба муниципальных образования отказались от модели прямых выборов главы населением, что является общероссийской тенденцией к укреплению контроля региональных властей над кадровой политикой муниципалитетов.
Ключевое сходство моделей:
В Арзамасе и Алатыре применяется модель, при которой Глава муниципального образования избирается представительным органом (Думой/Собранием депутатов) из числа кандидатов, прошедших конкурсный отбор, проводимый специальной конкурсной комиссией.
- Арзамасская модель: Мэр города Арзамаса избирается Арзамасской городской Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Глава муниципального образования (Мэр) возглавляет Администрацию города Арзамаса.
- Алатырская модель: Глава Алатырского муниципального округа избирается Собранием депутатов по результатам конкурса. При этом Глава округа, по аналогии с Арзамасом, также осуществляет руководство исполнительно-распорядительным органом (Администрацией).
Этот тип управления фактически реализует модель «сити-менеджера» (назначение по конкурсу), но с полномочиями Главы, возглавляющего исполнительную власть. Данная модель обеспечивает высокую профессионализацию руководства, но снижает политическую ответственность Главы перед населением, перенося ее на представительный орган, который его избрал. А не ведет ли такая система к тому, что Глава становится в большей степени исполнителем воли региона, чем представителем интересов местного сообщества?
Сравнительный анализ бюджетной обеспеченности и финансовой самостоятельности
Финансовая самостоятельность является критическим индикатором реальной автономии МСУ. Сравнение бюджетов Арзамаса и Алатыря демонстрирует пропасть в масштабах и уровне зависимости от межбюджетных трансфертов.
Социально-экономический контекст и масштаб управления
Различия в численности населения и экономическом потенциале задают принципиально разный масштаб задач, стоящих перед администрациями.
| Показатель | Городской округ г. Арзамас | Алатырский муниципальный округ | Отношение (Арзамас/Алатырь) |
|---|---|---|---|
| Численность населения (2024-2025 гг.) | ≈ 144 336 чел. | 31 370 чел. | ≈ 4,6 раза |
| Совокупный годовой объем доходов (план 2024 г.) | 7 225,5 млн. руб. | 1 067,94 млн. руб. | ≈ 6,76 раза |
Арзамас, с населением почти в 4,6 раза большим и совокупным доходом, превышающим доход Алатыря почти в 6,8 раза, обладает несоизмеримо большей экономической базой и, соответственно, более широкими возможностями для самостоятельного решения вопросов местного значения.
Финансовые показатели и проблема бюджетной самостоятельности
Критический анализ бюджетной самостоятельности проводится путем сравнения собственных доходов (налоговых и неналоговых) с общим объемом доходов.
Бюджет Алатырского муниципального округа (план 2024 г.):
- Общий объем доходов: 1 067,94 млн. рублей.
- Собственные налоговые и неналоговые доходы: 292,4973 млн. рублей.
- Доля собственных доходов: 292,4973 / 1067,94 ≈ 27,4%.
Остальные 72,6% доходов Алатыря составляют безвозмездные поступления, то есть межбюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции) из вышестоящих бюджетов. Такая структура бюджета свидетельствует о критически высокой зависимости муниципального образования от регионального центра. Финансовое планирование и реализация полномочий в Алатыре во многом определяются трансфертной политикой Чувашской Республики, что резко снижает уровень реальной муниципальной самостоятельности.
Более того, бюджет Алатыря на 2024 год утвержден с дефицитом в размере 151,8958 млн. рублей, что указывает на проблемы с финансовой устойчивостью и необходимостью либо увеличения долговой нагрузки, либо дальнейшего поиска внешнего финансирования.
Признаки финансовой устойчивости: Арзамас
Контрастом выступает Арзамасский городской округ.
- Совокупный годовой объем доходов на 2024 год (7 225,5 млн. рублей) утвержден как бездефицитный (сбалансированный).
Отсутствие дефицита является ключевым признаком финансовой устойчивости. Кроме того, Арзамас демонстрирует высокий уровень доверия со стороны региональных властей Нижегородской области, что проявляется в возможности замещать коммерческие кредиты бюджетными. Это позволяет округу снизить затраты на обслуживание муниципального долга, сохраняя при этом сбалансированность бюджета.
Таким образом, даже при условии, что точная доля собственных доходов Арзамаса может быть ниже идеальных показателей, его способность планировать и исполнять бездефицитный бюджет объемом более 7 млрд рублей указывает на существенно более высокий уровень финансовой автономии и экономической развитости по сравнению с Алатырем.
Заключение
Сравнительный анализ систем местного самоуправления Городского округа Арзамас и Алатырского муниципального округа выявил как структурные сходства, характерные для российской модели МСУ, так и фундаментальные различия, обусловленные правовым статусом и экономическим потенциалом.
Ключевые выводы:
- Правовой статус и централизация: Арзамас сохраняет статус традиционного Городского Округа, тогда как Алатырь представляет собой пример актуальной муниципальной реформы — Муниципальный Округ. Преобразование Алатыря в МО знаменует переход к единой одноуровневой системе, направленной на укрупнение и централизацию управления, что соответствует общей тенденции «огосударствления» МСУ в России.
- Организационная модель Главы: В обоих случаях наблюдается полное сходство в механизме избрания высшего должностного лица: Глава избирается представительным органом (Думой/Собранием) по конкурсу. Эта модель, исключающая прямые выборы, является доминирующей в РФ и отражает сильное влияние континентальной традиции, обеспечивающей вертикальный контроль.
- Финансовая самостоятельность: Здесь проявились наиболее существенные различия. Арзамас обладает в 6,76 раза большим бюджетом, который является бездефицитным, и демонстрирует признаки финансовой устойчивости. Алатырь, напротив, имеет дефицитный бюджет, а его уровень финансовой самостоятельности критически низок: собственные налоговые и неналоговые доходы составляют всего около 27,4% от общего объема, что делает его крайне зависимым от межбюджетных трансфертов.
Таким образом, Городской Округ Арзамас, обладающий мощной финансовой базой, может быть рассмотрен как пример относительно устойчивого муниципального образования, способного решать большинство вопросов местного значения, в то время как Алатырский Муниципальный Округ, столкнувшийся с масштабной реформой и высокой бюджетной зависимостью, является ярким примером практических проблем, связанных с недостаточной финансовой обеспеченностью большинства российских муниципалитетов.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
- Регламент работы Администрации г. Алатырь: Постановление главы г. Алатырь от 03.11.2005. Доступ: Официальный сайт г. Алатырь. URL: http://gov.cap.ru/main.asp?govid=56 (Дата обращения: 22.10.2025).
- Устав городского округа город Арзамас Нижегородской области (принят решением Арзамасской городской Думы от 30 июня 2006 г. N 65). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
- Об учреждении администрации Алатырского муниципального округа Чувашской Республики и утверждения Положения об администрации: Решение Собрания депутатов Алатырского муниципального округа № 6/56 от 10.12.2024 года. URL: https://cap.ru (Дата обращения: 22.10.2025).
- Решения Собрания депутатов Алатырского муниципального округа первого созыва 2024 год: Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Алатырского муниципального округа Чувашской Республики № 1/10 от 27 сентября 2024 г. URL: https://cap.ru (Дата обращения: 22.10.2025).
- Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. N 4. С. 21-25.
- Политико – правовые ценности и современность. М., 2000.
- Бюджет Арзамаса на 2024 год вновь бездефицитный [Электронный ресурс] // arzamas-city.ru. URL: https://arzamas-city.ru (Дата обращения: 22.10.2025).
- Информация по исполнению бюджета города Алатыря на 01 июня 2024 года [Электронный ресурс]. URL: https://cap.ru (Дата обращения: 22.10.2025).
- ГЛАВА АЛАТЫРСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОКРУГА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ Шпилевая Нина Ивановна с 24 января 2025 г. [Электронный ресурс] // rusprofile.ru. URL: https://rusprofile.ru (Дата обращения: 22.10.2025).
- В Алатыре подведены итоги социально-экономического развития города Алатыря за 2023 год [Электронный ресурс]. URL: https://cap.ru (Дата обращения: 22.10.2025).
- Основные модели местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (Дата обращения: 22.10.2025).
- Особенности Российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (Дата обращения: 22.10.2025).