Историко-экономический и правовой анализ становления бюджетной и налоговой системы Российской Федерации (1992-1998 гг.)

Введение: Актуальность проблемы и методологические основы

Период с 1992 по 1998 год в истории Российской Федерации представляет собой критически важный этап, который можно охарактеризовать как эпоху форсированного создания государственных институтов, необходимых для функционирования рыночной экономики. Актуальность исследования этого отрезка времени обусловлена тем, что именно тогда были заложены правовые, экономические и структурные основы современной бюджетной и налоговой систем, а также проявились те системные дисбалансы, которые привели к кульминации финансового кризиса 1998 года. Понимание генезиса этих систем необходимо для оценки их текущего состояния и перспектив развития, поскольку многие современные проблемы коренятся именно в нерешенных вопросах того периода.

В рамках данного историко-правового и экономического исследования используются следующие ключевые определения:

• Налоговая система — совокупность налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей, взимаемых в установленном порядке, а также совокупность правовых норм, регулирующих процесс налогообложения, и органов, осуществляющих налоговый контроль. В начале 1990-х годов эта система формировалась практически с нуля, переходя от плановой фискальной модели СССР к рыночной.
• Бюджетная система — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В исследуемый период ее ключевой проблемой стало разграничение полномочий и источников доходов между этими уровнями, что предопределило кризис межбюджетных отношений.

Структура данной работы построена на последовательном анализе: от макроэкономических предпосылок и правового фундамента до структурной критики системы и анализа последствий ее первого крупного краха (август 1998 года).

Правовые и экономические предпосылки формирования новой финансовой системы

Необходимость формирования принципиально новой бюджетной и налоговой системы была вызвана крупномасштабными экономическими преобразованиями и форсированным переходом к рыночной экономике после распада СССР. Старая финансовая модель, основанная на тотальной государственной собственности и централизованном планировании, оказалась неработоспособной в новых условиях.

Структурные дисбалансы бюджетной системы СССР

Бюджетная система Советского Союза, несмотря на свою внешнюю стабильность, обладала фундаментальными дисбалансами. Она была инструментом перераспределения, а не аккумуляции доходов в рыночном смысле. До начала реформ бюджетная система СССР характеризовалась аномально высокой долей государственных расходов в ВВП, часто превышавшей 50%. Это было обусловлено государственной собственностью на средства производства и необходимостью прямого государственного инвестирования во все отрасли экономики. Главное следствие этой диспропорции заключалось в том, что экономика была полностью зависима от государственных потоков, и любое резкое сокращение финансирования неизбежно приводило к системному сбою.

Переход к рынку требовал немедленного и кардинального сокращения роли государства в экономике. Это нашло прямое отражение в бюджетной политике 1992 года. Например, расходы на народное хозяйство по бюджету 1992 года планировалось сократить с 11,8% ВВП до 7,2% ВВП. Аналогичное, если не большее, снижение наблюдалось в статьях расходов на оборону и науку. Такое резкое сжатие бюджетного сектора было индикатором слома старой системы, но одновременно вызвало мощнейший социальный и экономический шок.

Экономический шок начала 1990-х

К моменту начала экономических реформ в 1991 году ситуация была критической. Экономика находилась в глубочайшем кризисе: наблюдалось сокращение валового внутреннего продукта (ВВП) на 13%, а потребительский рынок парализовал жесткий товарный дефицит. Самым ярким показателем макроэкономической нестабильности стала инфляция.

Открытие цен в январе 1992 года было предпринято в условиях уже раскрученной инфляционной спирали. Годовая инфляция (индекс потребительских цен, декабрь к декабрю предыдущего года) в 1991 году составила 260,4%, то есть рост цен произошел в 2,6 раза. Эти цифры четко демонстрировали, что старая фискальная система была неспособна справиться с макроэкономическим дисбалансом. Неотложность фискальных мер и создания эффективного инструмента сбора доходов стала абсолютным приоритетом.

Показатель	1991 год (СССР/РСФСР)
Падение ВВП	-13%
Годовая инфляция (Декабрь к Декабрю)	260,4%
Состояние бюджета	Скрытый дефицит и товарный голод

Создание налоговой системы в РФ происходило с учетом мирового опыта построения систем налогообложения, приспособленных к рыночной экономике, однако с обязательным учетом национальной специфики — прежде всего, необходимости быстрого пополнения казны. Нельзя ли было избежать столь резкого перехода к рыночным механизмам, чтобы смягчить шоковые последствия для населения?

Становление налогового законодательства и хронология реформы (1991-1998 гг.)

Основы становления современной налоговой системы Российской Федерации были заложены в конце 1991 года принятием пакета первых налоговых законов. Этот период можно назвать этапом «хаотичного созидания», когда правовая база создавалась в условиях острой нехватки времени и на фоне постоянных экономических потрясений.

Принятие Закона «Об основах налоговой системы»

Базовым нормативно-правовым актом, определившим общие принципы построения налоговой системы, стал Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Этот закон, просуществовавший до 1 января 1999 года, выполнил важнейшую юридическую и методологическую функцию: он впервые в новейшей истории России установил исчерпывающий перечень налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей.

Ключевым достижением Закона № 2118-1 было юридическое закрепление трехуровневой системы налогов в соответствии с федеративным устройством государства:

1. Федеральные налоги: Обязательны к уплате на всей территории РФ, их ставки и порядок введения устанавливаются Федерацией.
2. Налоги субъектов Федерации: Вводятся законодательными органами субъектов РФ, но в пределах, установленных федеральным законом.
3. Местные налоги: Вводятся представительными органами местного самоуправления.

Это заложило основу для разделения бюджетных полномочий, хотя, как показала практика, не решило проблему межбюджетных отношений, поскольку не было четких механизмов их регулирования.

Введение ключевых налогов

С 1 января 1992 года, одновременно с либерализацией цен, вступили в действие соответствующие законы по конкретным видам налогов. Этот шаг ознаменовал отказ от фискальной системы, основанной на налоге с оборота, который был частью механизма планового ценообразования. Главными новациями стали:

• Налог на добавленную стоимость (НДС): Стал краеугольным камнем федерального бюджета, заменив налог с оборота.
• Акцизы: Введены как косвенный налог на товары с высокой рентабельностью.
• Налог на прибыль предприятий и организаций: Сохранил гипертрофированно высокую роль, унаследованную от советской системы, хотя и был адаптирован к рыночным условиям.
• Подоходный налог с физических лиц: Принципиально новый налог, заменивший прежний налог с трудящихся, но его роль в бюджете оставалась второстепенной.

Период 1992–1998 гг. доминировал исключительно фискальными целями — быстрым наполнением пустой казны, что приводило к постоянным, часто бессистемным, изменениям в налоговом законодательстве (так называемая «заплаточная» политика). Это привело к непредсказуемости для бизнеса и стимулировало уклонение от налогов.

Завершение первого этапа реформы

Конец исследуемого периода ознаменован принципиальным сдвигом — переходом от «заплаточного» законодательства к систематизации. Ключевым законодательным актом, ознаменовавшим переход к новому этапу реформы и завершившим этап становления, стал Федеральный закон № 147-ФЗ от 31 июля 1998 г. «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации». Часть первая НК РФ, вступившая в силу с 1 января 1999 года, юридически систематизировала общие положения налогового права, ввела четкие определения налогоплательщика, налогового агента, установила принципы налогового контроля и ответственности, тем самым значительно повысив стабильность и предсказуемость налоговой системы.

Анализ структурных проблем и дисбалансов налоговой системы 1992-1998 гг.

Налоговая система переходного периода была построена в спешке и обладала рядом «врожденных недостатков», обусловленных необходимостью быстрого сбора средств в условиях кризиса.

Диспропорции налоговой нагрузки и администрирования

Структурный анализ показывает, что система 1992–1998 годов была крайне несбалансированной. Она была ориентирована на максимальный сбор с юридических лиц, в то время как налоги с граждан и имущества играли символическую роль. В течение 1992–1998 годов в структуре консолидированного бюджета РФ номинально действовало 23 налога (15 федеральных, 4 налога субъектов Федерации и 4 местных налога). Такое большое количество налогов делало систему сложной, дорогой в администрировании и подверженной уклонению.

Ключевые диспропорции:

1. Доминирование НДС и налога на прибыль: Налог на добавленную стоимость (НДС) стал основным источником доходов федерального бюджета уже в 1992 году. Доля налога на прибыль предприятий оставалась гипертрофированно высокой в структуре консолидированного бюджета. Это создавало сильное давление на производственный сектор и препятствовало инвестициям, поскольку высокая налоговая нагрузка на прибыль снижала мотивацию к расширению производства.
2. Низкая роль налогов с граждан: Налоговая система обладала неоправданно низкой ролью налогов с физических лиц и налогов на имущество. Это противоречило принципам построения налоговых систем в развитых странах, где доходы граждан (подоходный налог) и имущество являются стабильными источниками дохода.
3. Сохранение целевых отчислений: Сохранение многочисленных целевых отчислений (например, в дорожные и социальные внебюджетные фонды) снижало эффективность налоговой системы как единого финансового инструмента, так как эти отчисления часто регулировались отдельными, не связанными с налоговым законодательством, актами.

Система налогового администрирования 1990-х годов характеризовалась «карательным уклоном». Высокие штрафы и пени, а также незащищенность налогоплательщика перед контролирующими органами, способствовали атмосфере недоверия, коррупции и стимулировали уход бизнеса в тень.

Проблема неплатежей и «бегства капитала»

Высокое налоговое бремя, нестабильность законодательства и инфляционные ожидания привели к широкому распространению явления неплатежей. Предприятия предпочитали рассчитываться друг с другом бартером, избегая денежных транзакций, которые могли быть обложены налогами или попасть под контроль государства. И что из этого следовало? Бартерные схемы, составлявшие до 50% объема промышленного производства, фактически разрушали налогооблагаемую базу государства, поскольку реальные денежные потоки выводились из-под контроля. Это был замкнутый круг: государство повышало налоги, чтобы компенсировать неплатежи, а бизнес еще активнее уходил в тень.

На фоне нестабильности и непрозрачности финансовой системы огромные масштабы приобрело «бегство капитала». Это явление было следствием недостатка жестких бюджетных ограничений и отсутствия защиты частной собственности. Экспертные оценки масштабов «бегства капитала» в 1990-е годы варьируются от 250 до 500 млрд долл. США. Даже по официальным данным Банка России, среднегодовой объем оттока капитала оценивался на уровне около 25 млрд долл. США. Этот отток капитала стал одним из главных факторов, подрывающих доходную базу бюджета и сдерживающих экономическое развитие.

Кризис межбюджетных отношений и децентрализация (1992-1998 гг.)

Если налоговая система была озабочена поиском источников доходов, то бюджетная система столкнулась с проблемой их распределения и контроля.

Конституционные и правовые пробелы

Одной из ключевых структурных проблем переходного периода стал кризис межбюджетных отношений. Он был вызван стихийным процессом децентрализации, возникшим на волне суверенизации субъектов Федерации в 1992–1993 гг. Субъекты Федерации стремились к максимальному контролю над собираемыми на их территории налогами, что приводило к бюджетному сепаратизму.

Недостаток правовой базы был очевиден: в Конституции РФ (принятой в 1993 году) не было четко определено место Федерации, ее субъектов и муниципалитетов в вопросе распределения налогово-бюджетных полномочий. Это привело к практике «договорных» отношений, когда финансовые потоки регулировались не законом, а временными соглашениями и торгами между федеральным центром и регионами. Практика межбюджетного регулирования была основана на несовершенных принципах. Использовались низкоэффективные механизмы (например, регулирующие налоги, ставки которых устанавливались федерацией, а поступления делились между уровнями бюджета по временным нормативам), что делало финансовое планирование на региональном уровне крайне сложным.

Финансирование дефицита и ГКО

В условиях хронической нехватки доходов и сохранения «мягких бюджетных ограничений» (то есть невозможности государства полностью отказаться от финансирования убыточных предприятий и неэффективных социальных программ) Правительство РФ вынуждено было прибегать к заимствованиям.

Начиная с 1995 года, для финансирования бюджетного дефицита и стабилизации курса рубля была создана финансовая пирамида государственных краткосрочных обязательств (ГКО) и облигаций федерального займа (ОФЗ). Высокая доходность ГКО привлекала как российских, так и иностранных инвесторов, но требовала постоянного наращивания заимствований для погашения предыдущих выпусков. Что же здесь упускалось? Упускалась элементарная математика: система ГКО не генерировала добавленной стоимости, а лишь перераспределяла долг, требуя для своего выживания экспоненциального роста новых займов.

К августу 1998 года дефицит средств в казне достиг критического уровня. Денег не хватало как на текущие бюджетные расходы (задержки зарплат и пенсий), так и на еженедельные выплаты по государственным облигациям. Это сочетание мягкой бюджетной политики (отсутствие жесткой экономии) с жесткой денежной политикой (удержание курса рубля) создало макроэкономическое напряжение, которое в итоге привело к коллапсу.

Последствия финансового кризиса 1998 года и уроки для бюджетно-налоговой политики

Финансовый кризис 1998 года стал кульминацией всех макроэкономических ошибок и структурных проблем, накопленных в течение исследуемого периода. Однако он же послужил мощнейшим катализатором для перехода к более ответственной и сбалансированной финансовой политике.

Технический дефолт и девальвация

17 августа 1998 года Правительство РФ и Центральный банк РФ объявили о техническом дефолте по основным видам государственных долговых обязательств (ГКО/ОФЗ) и отказались от политики удержания фиксированного валютного курса. Количественный анализ последствий дефолта является наиболее наглядным:

• Официальный курс доллара США, установленный ЦБ РФ, вырос с 6,2725 RUB за 1 USD (на 14 августа 1998 г.) до 20,6500 RUB за 1 USD (на 1 января 1999 г.).
• Таким образом, девальвация рубля составила 3,29 раза менее чем за полгода.

Резкий обвал рубля привел к скачку инфляции, падению реальных доходов населения и временному параличу платежной системы. Сразу после кризиса была восстановлена необходимость выстраивать финансовую систему практически заново, так как платежи по всей стране, в том числе и в бюджет, проходили очень плохо.

Позитивные последствия кризиса и восстановление

Несмотря на разрушительный характер, кризис 1998 года преподал российскому руководству ключевые уроки, которые позволили системе быстро восстановиться. Девальвация рубля, в сочетании с ростом мировых цен на экспортное сырье, создала благоприятные условия для отечественных производителей, чья продукция стала конкурентоспособной по цене. Немедленные меры, принятые Правительством РФ после кризиса, включали:

1. Принятие нов��го, жесткого бюджета: Был введен режим строжайшей экономии, что фактически означало переход к жестким бюджетным ограничениям.
2. Усиление валютных ограничений: Ограничения помогли стабилизировать финансовые потоки.

Эти меры привели к быстрому оздоровлению экономики. Удивительно, но уже в 1999 году, всего через полгода после дефолта, был зафиксирован экономический рост: ВВП России увеличился на 3,2%. Этому восстановлению способствовало не только обесценивание рубля, но и завершающая стадия налоговой реформы — введение в действие части первой Налогового кодекса РФ, что повысило правовую определенность. Именно благодаря этим жестким, но необходимым мерам, удалось заложить фундамент для последующего десятилетия экономического роста.

Заключение

Период 1992–1998 гг. был эпохой первичного правового становления бюджетной и налоговой систем Российской Федерации, основанного на принятии Закона «Об основах налоговой системы» и введении рыночных налогов (НДС, акцизы). Это был также период максимального фискального давления, когда система была ориентирована на быстрое наполнение казны, игнорируя стимулирующую функцию налогообложения.

Система была обременена глубокими структурными дисбалансами: гипертрофированная роль налога на прибыль, низкая роль налогов с граждан и имущества, а также неразрешенный кризис межбюджетных отношений. Все это, вкупе с макроэкономическими ошибками (финансовая пирамида ГКО), сделало неизбежным финансовый кризис августа 1998 года.

Таким образом, кризис 1998 года стал не просто экономическим провалом, но и катализатором для перехода к новому этапу реформы. Он заставил государство отказаться от мягких бюджетных ограничений, перейти к более ответственной финансовой политике и, главное, стимулировал завершение юридической систематизации фискальной сферы через принятие Налогового кодекса РФ. Период становления закончился, и началась эпоха построения более сбалансированной и устойчивой системы.

Список использованной литературы

1. Князев, В. Г. Налоговая система России : учеб. пособие / В. Г. Князев. — Москва : Российская экономическая академия, 2011.
2. Налоги и налогообложение : учебник для студентов вузов / под ред. И. А. Майбурова. — Москва : ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
3. Налоги : учебное пособие / под ред. Д. Г. Черника. — Москва : Финансы и статистика, 2010.
4. Пансков, В. Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации / В. Г. Пансков. — Москва : ЮНИТИ, 2011.
5. Поляк, Г. Б. Бюджетная система России / Г. Б. Поляк. — Москва : ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
6. Поляк, Г. Б., Романов, А. Н. Налоги и налогообложение : учеб. пособие для вузов / Г. Б. Поляк, А. Н. Романов. — Москва : ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
7. НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ.
8. НАЛОГИ И ТЕХНОЛОГИИ: ПРОШЛОЕ, НАСТОЯЩЕЕ И БУДУЩЕЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ.
9. Соколов, И. А. Бюджетная система новой России.
10. Налоговая система Российской Федерации : [Электронный научный архив].
11. Правовое регулирование налоговой системы в Российской Федерации в 1991–2008 гг.: становление, развитие и перспективы совершенствования.