Историко-правовой генезис российской прокуратуры: от Петровских реформ до Октябрьской революции 1917 года

История российской прокуратуры — это не просто хроника ведомства, а зеркало эволюции государственности, правовой системы и общественных отношений в России. С момента своего учреждения Петром Великим в начале XVIII века, прокуратура прошла долгий и сложный путь трансформации, адаптируясь к меняющимся политическим и социальным условиям. Изучение этого исторического становления имеет не только академическую, но и глубокую практическую ценность для современного правоведения, позволяя лучше понять генезис принципов законности, надзора и правопорядка, лежащих в основе деятельности прокуратуры сегодня.

Настоящее исследование ставит своей целью всесторонний и глубокий анализ историко-правового генезиса российской прокуратуры, начиная с её возникновения в эпоху Петровских реформ и заканчивая упразднением в результате Октябрьской революции 1917 года. Мы рассмотрим социально-политические предпосылки, ключевые нормативно-правовые акты, формировавшие её статус, а также эволюцию функций и места прокуратуры в системе государственных органов на различных этапах. Особое внимание будет уделено дискуссиям и концептуальным противоречиям, сопровождавшим развитие этого важнейшего правового института. Работа структурирована таким образом, чтобы каждый период и аспект становления прокуратуры был рассмотрен с максимальной академической глубиной, избегая поверхностного описания и акцентируя внимание на причинно-следственных связях и внутренней логике исторического процесса.

Теоретические основы: ключевые термины и их трактовки в историческом контексте

Для глубокого понимания исторического развития российской прокуратуры крайне важно с самого начала четко определить и осмыслить ключевые понятия, которые будут выступать в качестве аналитических инструментов на протяжении всего исследования. Эти термины, хотя и кажутся универсальными, имели свои нюансы и трактовки в различные исторические эпохи, что существенно влияло на функции и роль прокуратуры.

Понятие «Прокуратура»

Современное понимание «прокуратуры» как института значительно отличается от её первоначальных форм. Сегодня прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, защиту прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование и иные функции. Это определение отражает её многоаспектную роль в правовой системе.

Однако в дореволюционной России, особенно на ранних этапах, прокуратура, учреждённая Петром I, воспринималась прежде всего как «око государево» и «стряпчий о делах государственных». Её основной задачей было неусыпное бдение за соблюдением законности, представление интересов монарха, государства, а также церкви и граждан в более широком смысле. То есть, исторически, прокуратура была органом, непосредственно связанным с обеспечением монаршей воли через надзор, но её функционал постепенно расширялся, обретая черты современного правозащитного и уголовно-преследовательного института. Различие между дореволюционным и современным пониманием заключается в масштабе независимости и широте правозащитных полномочий, которые в современном государстве значительно расширены.

Сущность «Надзора»

Понятие «надзора» является краеугольным камнем в деятельности прокуратуры, однако его сущность и формы также претерпевали изменения. В самом общем смысле, надзор — это одна из форм деятельности государственных органов, направленная на обеспечение законности. Его ключевое отличие от контроля заключается в том, что надзор обычно осуществляется специальными государственными органами за неподведомственными им лицами и учреждениями, фокусируясь на соблюдении требований нормативно-правовых актов. Надзор, как правило, носит постоянный характер и включает в себя наблюдение, проверку действий на соответствие установленным требованиям, а также предупреждение, выявление и пресечение нарушений.

В контексте истории российской прокуратуры, надзор Петровской эпохи был всеобъемлющим, «генеральным», охватывающим практически все сферы государственного управления и судопроизводства. Он включал наблюдение за наполнением казны, снабжением войск, деятельностью правительственных учреждений, судов и даже поведением подданных. С течением времени, особенно после Судебной реформы 1864 года, прокурорский надзор стал более специализированным, сосредоточившись на «делах судебного ведомства» и уголовном преследовании, хотя элементы общего надзора за административными органами сохранялись вплоть до начала XX века в виде губернской прокуратуры. Таким образом, эволюция надзора отражает стремление к более четкому разграничению функций государственных органов и специализации правовой деятельности.

Принципы «Законности» и «Правопорядка»

Законность и правопорядок — это взаимосвязанные и фундаментальные принципы, определяющие качество правовой жизни государства и общества. «Законность» можно определить как политико-правовой режим или принцип, при котором государственные органы, должностные лица и граждане строго соблюдают правовые нормы, в первую очередь, законы. В широком смысле, это безусловное исполнение не только законов, но и всех иных нормативных правовых актов. Это принцип, требующий от всех субъектов правоотношений подчинения праву.

«Правопорядок» же представляет собой конкретное состояние общественных отношений, упорядоченность, которая возникает в результате осуществления принципов законности и выражается в правомерном поведении их участников. Правопорядок является одной из составных частей более широкого понятия «общественный порядок» и характеризуется стабильностью, предсказуемостью и защищённостью прав.

На протяжении всей истории российской прокуратуры её главной задачей было обеспечение законности и поддержание правопорядка. В Петровскую эпоху это означало борьбу с беспорядками, неправосудием и взяточничеством. При Екатерине II прокурорам предписывалось искоренять «зловредные взятки» и «запрещённые сборы с народа», а также защищать коронные права и подданных. После Судебной реформы 1864 года, хотя функции прокуратуры изменились, её роль в обеспечении законности через уголовное преследование и надзор за судебным процессом оставалась центральной. Однако, как покажут дальнейшие разделы, достижение полноценной законности и правопорядка в условиях абсолютизма и последующих реформ было сопряжено с серьёзными трудностями и противоречиями.

Предпосылки и учреждение прокуратуры в Петровскую эпоху (начало XVIII века)

Учреждение прокуратуры в России в 1722 году стало одним из наиболее значимых актов в череде глубоких государственных реформ, предпринятых Петром I. Этот шаг был не случайным импульсом, а ответом на настоятельные потребности времени, продиктованные как внутренними условиями Российской империи, так и стремлением монарха к созданию эффективного и централизованного государственного аппарата по европейскому образцу.

Социально-политические и правовые предпосылки

Начало XVIII века в России ознаменовалось беспрецедентной по своим масштабам и глубине модернизацией. Петр I, движимый идеей создания сильного, унифицированного и централизованного государства, столкнулся с колоссальным сопротивлением традиционных устоев и хроническими проблемами в системе управления. Царили произвол, взяточничество, неправосудие, а эффективность государственных учреждений, основанных на старых принципах, была крайне низкой. Сам император, как известно, стремился «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

Ключевой предпосылкой для создания прокуратуры стала необходимость установить строгий контроль за всеми ветвями власти и государственными служащими, обеспечить единообразное исполнение законов и указов, которые зачастую игнорировались или искажались на местах. Петровские реформы требовали не только новых институтов, но и механизмов, гарантирующих их бесперебойную работу и соблюдение новой правовой логики. Отсутствие эффективной системы надзора за деятельностью Сената, коллегий и местных органов власти создавало благоприятную почву для коррупции и злоупотреблений, препятствуя реализации амбициозных планов императора по модернизации страны.

Фискальная служба как предшественник: причины неэффективности

Прежде чем учредить прокуратуру, Петр I предпринял попытку создать иной надзорный орган — тайную фискальную службу, появившуюся указом «О фискалах» от 17 марта 1714 года. Фискалам поручалось тайно надсматривать и проведывать неправый суд, бороться с казнокрадством, надзирать за исполнением указов и регламентов, а также участвовать в делах, где отсутствовал прямой челобитчик.

Однако, несмотря на смелые замыслы, фискальная служба в первые годы своего существования практически не смогла оказать существенного влияния на упрочение законности и правопорядка. Её неэффективность была обусловлена комплексом факторов. Прежде всего, отсутствовала чёткая организационная структура и достаточная регламентация деятельности фискалов. Система тайного надзора, при которой фискалы доносили друг на друга и на других должностных лиц, приводила к частым, но не всегда обоснованным доносам, создавая атмосферу всеобщего недоверия и парализуя работу учреждений. Сами фискалы, не имея надёжной защиты и чётких инструкций, оказались подвержены злоупотреблениям и коррупции. Вместо того чтобы стать инструментом борьбы с беззаконием, они часто сами становились его частью, используя своё положение для личной выгоды. Эта неудача убедила Петра I в необходимости принципиально иного, более структурированного и открытого надзорного органа.

Учреждение прокуратуры: основные указы и назначение первого генерал-прокурора

Неудача фискальной службы и непреходящая потребность в эффективном контроле привели к историческому решению Петра I об учреждении прокуратуры. Российская прокуратура была создана Именным Высочайшим Указом Правительствующему Сенату от 12 (23 по новому стилю) января 1722 года. Этот указ предписывал: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору».

Создание прокуратуры было оформлено серией взаимосвязанных указов. Помимо упомянутого указа от 12 января, 18 января 1722 года был издан указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах…», а 27 апреля 1722 года — один из наиболее значимых документов, «О должности генерал-прокурора». Последний указ детально определял правовой статус генерал-прокурора, его основные обязанности и полномочия по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры, закрепляя принципы подчиненности и централизации. Все прокуроры должны были напрямую подчиняться генерал-прокурору, а он и обер-прокурор несли ответственность непосредственно перед императором. Символично, что 11 мая 1722 года была образована прокуратура и при Святейшем Синоде, что подчёркивало всеобъемлющий характер нового института.

Первым генерал-прокурором Сената, лицом, которому Петр I доверял как «оку моему, коим я буду все видеть», был назначен граф Павел Иванович Ягужинский. Император также называл его «оком нашим и стряпчим о делах государственных», подчеркивая его ключевую роль в обеспечении государственной воли и законности.

Первоначальные функции и особенности Петровского прокурорского надзора

Функции прокуратуры Петровского времени были чрезвычайно широки и разнообразны, что отражало стремление императора к всеобъемлющему контролю. На прокуратуру возлагался надзор за деятельностью и решениями Сената, а затем и за другими центральными и местными учреждениями. Генерал-прокурор Павел Ягужинский, в частности, имел право приостанавливать решения Сената в случае их противоречия закону и требовал пересмотра таких решений, что давало ему огромную власть.

Среди наиболее значимых функций прокуратуры того времени были:

• Надзор за деятельностью Сената и коллегий: контроль за законностью принимаемых актов и эффективностью их исполнения.
• Фискальный надзор: наблюдение за наполнением казны, предотвращение казнокрадства и злоупотреблений.
• Военный надзор: контроль за снабжением войск, соблюдением воинских уставов.
• Судебный надзор: контроль за соблюдением процессуальных норм при рассмотрении дел в судах, борьба с неправосудием.
• Надзор за местами содержания заключенных: наблюдение за соблюдением законности при содержании арестантов.
• Общий надзор: контроль за деятельностью местных органов власти и даже за российскими подданными в части соблюдения указов.

Петровский прокурорский надзор носил синтетический характер, объединяя в себе черты нескольких европейских моделей. Он сочетал элементы французской прокуратуры (надзор за исполнением закона), шведских омбудсменов (защита прав населения, хотя и понимаемая как защита государственных интересов через надзор за подданными) и немецких фискалов, но при этом имел уникальную российскую специфику, определяемую авторитарным характером петровских реформ. Генерал-прокурор, несмотря на отсутствие решающего голоса по административным вопросам, мог предлагать Сенату решения по вопросам, не урегулированным правом, что подчёркивало его исключительный статус.

Эволюция прокуратуры в XVIII веке: от Анны Иоанновны до Екатерины II

После смерти Петра I российская прокуратура вступила в период нестабильности и перемен, отражая общие тенденции дворцовых переворотов и борьбы за власть. Её статус и полномочия то ослабевали, то вновь укреплялись, пока при Екатерине II не достигли нового, значительно усиленного уровня.

Период после Петра I: ослабление и восстановление прокуратуры

Сразу после смерти Петра Великого институт прокуратуры, как и многие другие его нововведения, столкнулся с попытками пересмотра и даже упразднения. Первые годы послепетровского периода характеризовались стремлением к ликвидации или ослаблению тех элементов государственного аппарата, которые ассоциировались с жестким контролем и усилением центральной власти.

При правлении Анны Иоанновны (1730-1740 гг.) Манифестом от 2 октября 1730 года должности генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах были восстановлены. Более того, генерал-прокурор получил статус сенатора и вошел в состав Правительствующего Сената, что, казалось бы, должно было усилить его позиции. Однако эта стабильность оказалась недолгой. В период регентства Анны Леопольдовны, указом от 15 декабря 1740 года, должность генерал-прокурора была упразднена, а обер-прокурор остался без подчиненных, что фактически парализовало деятельность всего прокурорского ведомства. Это решение было вызвано, вероятно, стремлением к ослаблению механизмов контроля и большей свободе действий временщиков.

Ситуация изменилась с приходом к власти Елизаветы Петровны. Указом от 12 декабря 1741 года она восстановила деятельность прокуратуры как надзорного государственного органа, вернув ей структурные и функциональные рамки, установленные ещё указом Петра I от 1722 года. Это решение было продиктовано необходимостью укрепления государственной дисциплины и контроля после периода нестабильности. Восстановление прокуратуры Елизаветой Петровной значительно повысило эффективность её деятельности за счёт возвращения к прежней системе строгой централизации и единоначалия. Подтверждение широких полномочий генерал-прокурора по надзору за Сенатом и другими государственными учреждениями обеспечило более действенный контроль за исполнением законов и функционированием государственного аппарата, который заметно ослаб в период упразднения должности генерал-прокурора. Таким образом, Елизавета Петровна восстановила институт в его первоначальном, наиболее эффективном виде, заложенном Петром I.

Прокуратура в период губернской реформы 1775 года

Период правления Екатерины II (1762-1796 гг.) стал временем значительного развития и укрепления института прокуратуры. Императрица, будучи убежденной сторонницей законности и порядка, придавала прокурорскому надзору особое значение. Кульминацией этих преобразований стала «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 (18) ноября 1775 года. Этот документ кардинально изменил правовой статус прокуратуры, значительно усилив местный прокурорский надзор и сформулировав новые задачи и полномочия губернских прокуроров.

Губернская реформа 1775 года была направлена на укрепление власти дворянства на местах, оптимизацию административного аппарата и приспособление его к эффективному решению фискальных и полицейских задач. В рамках этой реформы была создана вертикаль прокурорского надзора в каждой из 50 губерний Российской империи. Были введены должности губернских прокуроров и стряпчих (уголовных и гражданских). Губернский прокурор становился главой всех прокурорских должностных лиц в губернии, а губернские и уездные стряпчие в своей деятельности были подчинены ему, обеспечивая тем самым единообразие и централизацию надзора на местах.

Основными задачами новых прокурорских органов стали:

• Общий надзор за исполнением законов: в губернии и уездах, во всех судах и административных учреждениях.
• Надзор за законностью решений: контроль за актами губернских и уездных органов управления.
• Охрана коронных прав и привилегий: защита государственных интересов.
• Защита подданных: эта правозащитная функция находилась ещё в зачаточном состоянии и понималась как представление интересов беспомощных лиц (инвалидов, несовершеннолетних).
• Борьба с коррупцией: прокурорам особо предписывалось искоренять «зловредные взятки» и «запрещённые сборы с народа».
• Предупреждение преступности: прокуроры должны были принимать превентивные меры, а также опротестовывать незаконные акты.

Таким образом, реформа 1775 года не только усовершенствовала организацию прокуратуры, но и значительно расширила её полномочия, сделав её одним из ключевых элементов местного управления и правовой системы.

Ограничения местного прокурорского надзора

Несмотря на кажущееся усиление, прокурорский надзор в период губернской реформы 1775 года не мог быть полностью независимым и объективным. Это было обусловлено несколькими факторами, тесно связанными с особенностями жесткой централизации абсолютизма в Российской империи.

Пределы прокурорского надзора зачастую ограничивались или даже определялись губернаторами — высшими представителями императорской власти на местах. Отсутствие заинтересованности губернаторов в повышении статуса прокуратуры и их неоказание поддержки объяснялись тем, что прокуроры, осуществляя надзор за местной администрацией, могли выявлять злоупотребления и нарушения. Такие действия подрывали авторитет губернаторов и создавали для них дополнительные сложности. Губернаторы часто воспринимали прокуроров как контролирующий орган, который препятствует их полной власти и автономии на местах, и потому стремились ограничить их влияние, игнорировать их предписания или даже использовать административный ресурс для саботажа их деятельности.

Кроме того, система абсолютизма предполагала подчинение всех институтов воле монарха через его представителей. Прокуроры, несмотря на свою формальную независимость в вопросах законности, всё же были частью государственной машины, где доминировал административный произвол. Это приводило к тому, что многие прокурорские протесты и предписания могли быть проигнорированы или сведены на нет местными властями, что в конечном итоге снижало реальную эффективность надзора и подрывало его авторитет. Таким образом, несмотря на впечатляющие законодательные реформы, практическая реализация идеи независимого и всеобъемлющего прокурорского надзора оставалась серьёзной проблемой.

Прокуратура в первой половине XIX века: тотальный надзор и первые шаги к реформе

Начало XIX века принесло новые изменения в структуру и функции российской прокуратуры. Этот период ознаменовался её тесной интеграцией с формирующимся министерским управлением, что придало прокурорскому надзору характер «тотального» контроля, но одновременно обнажило внутренние противоречия, подготовившие почву для будущих судебных преобразований.

Интеграция с Министерством юстиции: министр юстиции как генерал-прокурор

Ключевым событием для прокуратуры в начале XIX века стало создание министерской системы управления. С 1802 года, в рамках формирования Министерства юстиции, институт прокуратуры был интегрирован в его структуру. Министр юстиции по должности автоматически становился генерал-прокурором Российской империи. Это объединение было обусловлено стремлением к централизации и оптимизации управления правовой сферой.

Однако функции министра юстиции-генерал-прокурора выходили далеко за рамки чисто юридического надзора. В этот период прокурор не только надзирал за исполнением законов, но и фактически выступал в роли министра финансов и внутренних дел. Это означало, что генерал-прокурор осуществлял надзор за законностью в сферах финансового и внутреннего управления, а также мог давать указания по вопросам, касающимся финансовой и внутренней политики. Такое широкое совмещение полномочий придавало его должности исключительное влияние, фактически приближая к функциям министров этих ведомств и делая его одним из самых могущественных чиновников империи. Данное положение отражало специфику российской государственности, где централизованная власть стремилась контролировать все аспекты жизни через единый, универсальный механизм.

Характер прокурорского надзора до 1864 года: тотальный надзор

В первой половине XIX века прокуратура осуществляла так называемый «тотальный надзор». Этот термин точно отражает широту и всеохватность прокурорской деятельности в тот период. Прокуратура надзирала за исполнением законов всеми без исключения органами власти, учреждениями и подданными. Сюда входил контроль за Сенатом, коллегиями (впоследствии министерствами), местными судами, полицией, местами заключения, а также за деятельностью чиновников и частных лиц в части соблюдения ими законодательства.

«Тотальный надзор» проявлялся в следующих аспектах:

• Общий надзор: контроль за законностью всех административных актов и действий чиновников.
• Судебный надзор: наблюдение за ходом судебных процессов, соблюдением процессуальных норм, законностью выносимых решений.
• Уголовное преследование: прокуроры активно участвовали в возбуждении уголовных дел и поддержании обвинения в суде.
• Надзор за местами заключения: контроль за условиями содержания арестантов и осужденных.
• Надзор за финансовой деятельностью: проверка законности расходования государственных средств.

Учреждение прокурорского надзора на основании Свода Законов Российской империи включало три уровня:

1. Генерал-прокурорский надзор: осуществлялся Министром юстиции.
2. Обер-прокурорский надзор: при общих собраниях и департаментах Сената.
3. Местный надзор: включал губернских прокуроров, губернских и уездных стряпчих.

Таким образом, прокуратура представляла собой разветвлённую, строго централизованную систему, призванную обеспечить единообразное и неуклонное исполнение законов во всех сферах государственной жизни.

Уменьшение авторитета прокурорской власти: причины и последствия

Несмотря на широчайшие полномочия и «тотальный» характер надзора, к середине XIX века авторитет прокурорской власти стал постепенно уменьшаться, как в центре, так и на периферии. Это было вызвано рядом системных проблем:

• Институциональная зависимость: Хотя прокуроры формально и имели значительные полномочия, их фактическая независимость от местной администрации и высших сановников была ограничена. Они были частью той же бюрократической системы, которую должны были контролировать.
• Игнорирование протестов: Протесты губернских прокуроров против незаконных действий местных властей часто игнорировались, а их предписания не всегда исполнялись. Это приводило к тому, что прокурорские протесты воспринимались как формальность, не имеющая реальных последствий.
• Разрастание бюрократии: Сложность и разветвлённость государственного аппарата, а также отсутствие чётких процессуальных норм для реализации надзорных функций, затрудняли эффективное выявление и пресечение нарушений.
• Общее снижение эффективности: Коррупция и низкая исполнительская дисциплина, характерные для первой половины XIX века, ослабляли любые надзорные институты, включая прокуратуру. Прокуроры зачастую не имели достаточных рычагов влияния для преодоления сопротивления или саботажа со стороны других ведомств.

Эти факторы приводили к тому, что прокурорские акты не всегда приводили к восстановлению законности, что подрывало доверие к институту и снижало его реальную значимость в глазах общества и даже других государственных служащих.

«Основные положения о прокуратуре» 1862 года

Осознание проблем в работе прокуратуры и общей неэффективности старой судебной системы привело к необходимости кардинальных реформ. В преддверии великих судебных преобразований, в 1862 году Государственный Совет принял «Основные положения о прокуратуре». Этот документ стал важным шагом на пути модернизации и конкретизации задач прокурорского ведомства.

«Основные положения» более чётко определяли задачи и полномочия прокуроров. Главной задачей прокуратуры провозглашалось «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов» всеми без исключения учреждениями и должностными лицами. Документ также сформулировал ключевые принципы организации и деятельности прокуратуры:

• Единство и строгая централизация: все прокурорские органы составляли единую систему, подчиненную генерал-прокурору.
• Осуществление полномочий от имени всех органов прокуратуры: принцип, который обеспечивал единообразие применения закона.
• «Верховный» надзор генерал-прокурором: подчёркивалось его главенствующее положение в системе.
• Независимость прокуроров от «местных влияний»: этот принцип был призван усилить объективность надзора и защитить прокуроров от давления со стороны местных властей, что было одним из важных шагов к формированию независимого прокурорского надзора.

Согласно этим положениям, генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались Императором, а нижестоящие прокуроры – Генерал-прокурором, что обеспечивало строгую вертикаль власти. «Основные положения» 1862 года стали своего рода предтечей Судебной реформы 1864 года, заложив основы для трансформации прокуратуры из всеохватывающего надзорного органа в институт, более тесно связанный с судебной системой и уголовным преследованием.

Прокуратура в период Судебной реформы 1864 года: трансформация функций и структуры

Судебная реформа 1864 года стала одним из величайших преобразований в истории Российской империи, радикально изменившим не только судоустройство, но и место прокуратуры в системе государственных органов. Эти изменения были глубокими и затронули как функции, так и структуру прокурорского надзора.

«Основные начала судебных преобразований»: отделение обвинительной власти от судебной

«Основные начала судебных преобразований», утверждённые в 1864 году, провозгласили ряд революционных для того времени принципов, в корне изменивших подход к правосудию. Одним из ключевых положений стало утверждение, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры», а «власть обвинительная отделяется от судебной». Это означало принципиальное отделение функций обвинения от функций судейства, что являлось одним из фундаментальных принципов формирования современного правового государства.

Ранее прокуратура совмещала в себе как надзорные, так и квази-судебные функции, а также функции обвинения. После реформы прокуратура была лишена значительной части своих прежних надзорных полномочий, особенно в отношении судов и судебных следователей. Теперь её основная роль заключалась в уголовном преследовании путём руководства дознанием (предшественником предварительного следствия) и поддержания государственного обвинения в судах. Прокуроры становились руководителями предварительного расследования, что усиливало их роль в досудебном производстве. Таким образом, из универсального «ока государева» прокуратура превращалась в орган, чья деятельность была тесно связана с судебной властью, обеспечивая её обвинительную функцию.

Новая структура прокурорского надзора при судебных местах

Судебная реформа 1864 года привела к созданию новой, более стройной и специализированной структуры прокурорского надзора, которая теперь осуществлялась «при судебных местах». Была учреждена прокуратура при:

• Окружных судах: низшее звено судебной системы, где прокуроры осуществляли надзор за дознанием и поддерживали обвинение.
• Судебных палатах: апелляционная инстанция, где прокуроры также представляли государственные интересы.
• Правительствующем Сенате: который после реформы стал исключительно высшим судебным органом, а при нем действовала прокуратура как высшее надзорное звено судебной прокуратуры.

Примечательно, что в одном лице по-прежнему объединялись функции генерал-прокурора и министра юстиции. Это сохранение совмещения должностей было обусловлено необходимостью поддержания единой государственной политики в сфере юстиции и прокурорского надзора, а также обеспечения централизованного руководства судебной системой. Это позволяло Министру юстиции как генерал-прокурору эффективно координировать деятельность органов прокуратуры и оказывать влияние на судебные процессы, обеспечивая единообразие правоприменительной практики.

В апреле 1866 года новые прокуроры приступили к своим обязанностям в десяти губерниях, что ознаменовало начало практической реализации реформы. Эта новая структура была призвана повысить эффективность правосудия и обеспечить более чёткое разделение властей.

Сосуществование губернской и судебной прокуратуры (переходный период)

Несмотря на глобальные изменения, Судебная реформа 1864 года не привела к одномоментному и полному исчезновению прежней системы. Вместо губернской прокуратуры, которая ранее осуществляла общий надзор за всеми учреждениями в губернии, появилась прокуратура, создаваемая в судебных округах. Однако процесс этот был постепенным, что привело к возникновению переходного периода, характеризовавшегося сосуществованием двух подсистем прокурорского надзора.

Хотя реформа стремилась к созданию исключительно судебной прокуратуры, на практике сохранялось некоторое количество губернских прокуроров и их аппаратов. Они продолжали осуществлять надзор за административными органами, которые не входили в судебную систему. Это было особенно актуально в регионах, где новая судебная система внедрялась медленно или не полностью. Таким образом, фактически существовали две подсистемы:

• Судебная прокуратура: сосредоточенная на уголовном преследовании и надзоре за судами.
• Губернская (административная) прокуратура: продолжавшая выполнять функции общего надзора за административными учреждениями, не связанными напрямую с судебной системой.

Это сосуществование продолжалось до тех пор, пока административные функции прокуратуры не были окончательно перераспределены между другими ведомствами или упразднены в ходе дальнейших реформ. К началу XX века процесс трансформации в основном завершился, и органы прокуратуры составляли централизованную и стройную систему, ориентированную преимущественно на судебное ведомство. Однако наличие этого переходного периода подчёркивает сложность и многомерность административно-правовых преобразований в Российской империи.

Эволюция функций и места прокуратуры в системе государственных органов до 1917 года

После Судебной реформы 1864 года, которая кардинально изменила её облик, прокуратура Российской империи продолжила эволюционировать вплоть до своей ликвидации в 1917 году. Этот период характеризуется уточнением функций, усилением её роли в борьбе с политической преступностью и дальнейшим встраиванием в систему государственного управления.

Основные направления развития прокурорского надзора (вторая половина XIX — начало XX века)

Во второй половине XIX – начале XX века развитие прокурорского надзора шло в нескольких ключевых направлениях, отражая как логику начатых реформ, так и потребности времени:

1. Вытеснение губернской прокуратуры и специализация: По мере полного развертывания судебной реформы и формирования новой судебной системы, прежняя губернская прокуратура постепенно вытеснялась, а её функции перераспределялись. Прокурорский надзор всё больше концентрировался на «делах судебного ведомства», то есть на надзоре за законностью в судах, в ходе предварительного расследования и в местах лишения свободы.
2. Усиление надзора за судами и адвокатурой: Хотя прокуратура была отделена от судебной власти, она продолжала осуществлять надзор за законностью действий судебных учреждений, в том числе за соблюдением процессуальных норм. Высшие чины прокуратуры получили право ревизовать окружные и мировые суды, фактически превращаясь в ревизионные органы Министерства юстиции. Особое внимание уделялось усилению прокурорского надзора за деятельностью адвокатуры. Это проявлялось в контроле за законностью действий присяжных поверенных, в возможности опротестовывать решения адвокатских советов, а также в праве прокуроров возбуждать дисциплинарные производства против адвокатов за нарушения профессиональной этики или законодательства. Это было связано с тем, что адвокатура, получившая независимость, также требовала государственного контроля за своей деятельностью.
3. Наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта: Прокуроры всё чаще привлекались для дачи правовых заключений по государственным вопросам, что делало их своего рода государственными юрисконсультами, консультирующими административные органы по вопросам законности.
4. Участие в работе административных органов: Несмотря на общую тенденцию к специализации на судебных делах, прокуратура сохраняла и даже расширяла своё участие в работе некоторых административных органов. Например, представитель прокуратуры был введён в состав губернского присутствия по крестьянским делам, что подчёркивало её роль в надзоре за соблюдением прав крестьян после отмены крепостного права.
5. Надзор за местами заключения: Прокурорский надзор не только за тюрьмами, но и активное участие в управлении ими также оставалось важной функцией. Прокуроры контролировали условия содержания заключённых, законность их пребывания, а также соблюдение режима в учреждениях.

Прокурорский надзор в целом вверялся обер-прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением Министра юстиции как Генерал-прокурора, что сохраняло централизацию и единство системы.

Прокуратура в борьбе с революционным движением

Конец XIX – начало XX века в Российской империи были отмечены нарастанием революционного движения и политических потрясений. В этих условиях прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением. Её роль в подавлении антиправительственной деятельности была ключевой.

Судебное преследование по государственным преступлениям, которые включали широкий спектр деяний — от призывов к свержению строя до террористических актов, — возлагалось на прокуроров судебных палат. Прокуроры также руководили полицейским дознанием по политическим делам, координируя действия полиции и жандармерии, и поддерживали обвинение в судах. Это делало их важным инструментом в подавлении антиправительственной деятельности, позволяя государству использовать правовые механизмы для борьбы с инакомыслием. В этот период прокуратура часто выступала не столько как независимый блюститель законности, сколько как рука карательного аппарата, защищающая существующий строй.

Упразднение прокурорского надзора в 1917 году

Октябрьская революция 1917 года кардинально изменила всю систему государственного устройства и права в России. Одним из первых законодательных актов советского правительства стал Декрет о суде № 1 от 24 ноября (7 декабря) 1917 года. Этот декрет упразднил все существовавшие до революции суды, институты судебных следователей и, что критически важно для нашего исследования, прокурорского надзора.

Функции упразднённых органов были переданы вновь созданным народным судам и революционным трибуналам. Это означало полный разрыв с исторической традицией и уничтожение преемственности в развитии прокурорского института. Советская власть, отвергая старые формы государственного управления, стремилась к созданию принципиально новых правовых институтов, свободных от «буржуазного» наследия. Таким образом, почти двухсотпятидесятилетняя история российской прокуратуры, начавшаяся с указов Петра I, подошла к концу, чтобы возродиться уже в совершенно ином политическом и правовом контексте в Советской России.

Концепции и дискуссии о роли прокуратуры в дореволюционной России: теоретический аспект

На протяжении всей истории дореволюционной России, с момента учреждения прокуратуры Петром I и до её упразднения в 1917 году, велись оживлённые дискуссии о её предназначении, месте в системе государственных органов и эффективности её деятельности. Эти концептуальные споры отражали глубинные противоречия в развитии самой российской государственности и правовой мысли.

Концепция «Ока государева» и ее реализация

Изначальная концепция, заложенная Петром I при создании прокуратуры, выражалась в известной фразе императора: «Око моё, коим я буду все видеть». Прокуратура мыслилась как инструмент личного контроля монарха за соблюдением законов и исполнением его воли всеми государственными учреждениями и должностными лицами. Это была идея абсолютного, централизованного надзора, гарантирующего бесперебойную работу государственного аппарата в условиях масштабных реформ и борьбы с коррупцией.

На практике реализация этой концепции была неоднозначной. В Петровскую эпоху и при Елизавете Петровне, когда прокуратура функционировала в рамках, максимально приближенных к первоначальному замыслу, она действительно играла роль мощного контрольного органа. Генерал-прокурор обладал огромным влиянием, имел право приостанавливать решения Сената и фактически был связующим звеном между монархом и высшими государственными учреждениями. При Екатерине II прокуратура получила наибольшее развитие, укрепившись в своем статусе надзорного государственного органа с обширнейшими функциями и полномочиями, особенно на местном уровне. Должность генерал-прокурора в Сенате, будучи последней по старшинству, по значению фактически являлась первой.

Однако, по мере разрастания бюрократии и ослабления личного контроля монарха, а также в условиях сохраняющегося абсолютизма, концепция «ока государева» стала сталкиваться с препятствиями. К середине XIX века авторитет прокурорской власти уменьшался, а её протесты часто игнорировались. Это было связано с тем, что, несмотря на формальный статус, прокуратура была частью той же системы, которую должна была контролировать, и её эффективность зависела от поддержки и воли вышестоящих административных лиц.

Противоречия между централизацией и независимостью прокурорского надзора

Одним из центральных противоречий в развитии российской прокуратуры была дилемма между необходимостью обеспечения строгой централизации и единообразия надзора, с одной стороны, и стремлением к независимости прокуроров, с другой. Петровская прокуратура была построена на принципах строгой иерархии и подчинения генерал-прокурору, который, в свою очередь, подчинялся только императору. Это обеспечивало централизацию и единообразие, но одновременно делало прокуратуру зависимой от политической воли и административного давления.

Особенно остро это противоречие проявилось после губернской реформы 1775 года. В условиях жесткой централизации абсолютизма прокурорский надзор не мог быть полностью независимым и объективным. Пределы его деятельности часто ограничивались или даже определялись губернаторами. Губернаторы не были заинтересованы в повышении статуса прокуратуры и часто не оказывали ей поддержки, поскольку прокуроры, осуществляя надзор за местной администрацией, могли выявлять злоупотребления и нарушения, что подрывало авторитет губернаторов. Это создавало напряженность и приводило к тому, что прокурорские протесты воспринимались как формальность.

К середине XIX века уменьшение авторитета прокурорской власти было обусловлено именно недостаточной институциональной независимостью прокуроров от местной администрации и чиновничества. Частые игнорирования их протестов, а также общая неэффективность бюрократического аппарата приводили к тому, что принципы единства и централизации не всегда могли преодолеть локальный административный произвол. В целом, цели и принципы, преследовавшиеся при создании прокуратуры Петром I, оказались неосуществимы в полной мере даже в период её наибольшего возвышения, именно из-за сложности совмещения этих двух взаимоисключающих требований в рамках существующей политической системы.

Дискуссии о месте прокуратуры в системе разделения властей

Вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей был предметом постоянных дискуссий в юридической науке и правоприменительной практике дореволюционной России. В условиях абсолютизма, когда чёткого разделения властей как такового не существовало, прокуратура изначально воспринималась как часть исполнительной власти, непосредственно подчинённая монарху.

После учреждения Министерства юстиции в 1802 году и совмещения должности министра юстиции с генерал-прокурором, прокуратура окончательно утвердилась как часть исполнительной вертикали. Её «тотальный надзор», охватывающий все сферы государственного управления, лишь подтверждал эту принадлежность.

Однако Судебная реформа 1864 года внесла существенные коррективы в это понимание. С отделением обвинительной власти от судебной и учреждением прокуратуры «при судебных местах», возник новый вопрос: к какой ветви власти теперь относится прокуратура?

• Аргументы в пользу исполнительной власти: Продолжающееся совмещение должностей министра юстиции и генерал-прокурора, а также подчинение прокуроров министру, указывало на её принадлежность к исполнительной власти. Прокуратура рассматривалась как орган, обеспечивающий государственные интересы в суде.
• Аргументы в пользу судебной системы (или квази-судебной функции): Участие прокуроров в судебном процессе, поддержание государственного обвинения, руководство дознанием — всё это сближало прокуратуру с судебной сферой. Некоторые теоретики видели в ней часть «судебного ведомства», но с особой, обвинительной функцией, отличной от судейской.

Эти дискуссии отражали сложность и уникальность российского правового пути, где западные концепции разделения властей адаптировались к местным условиям. Прокуратура в дореволюционной России занимала особое, пограничное положение, будучи мощным инструментом государства, сочетающим в себе черты исполнительного контроля, судебного представительства и, в определённой степени, правозащитных функций. Эта двойственность, с одной стороны, делала её универсальной, с другой — порождала постоянные споры о её истинном месте и предназначении.

Заключение

Исторический путь российской прокуратуры, начавшийся с дерзновенных реформ Петра I в начале XVIII века и завершившийся её упразднением после Октябрьской революции 1917 года, представляет собой уникальный пример эволюции государственно-правового института. Это был путь постоянного поиска оптимальной модели надзора, адаптации к меняющимся политическим реалиям и борьбы с системными вызовами российского государственного строительства.

Мы увидели, как из «ока государева», призванного искоренить беспорядки и беззаконие в условиях становления централизованного государства, прокуратура трансформировалась. Её ранние годы были ознаменованы широчайшим, практически «тотальным» надзором, охватывающим все сферы жизни империи, от казны до правосудия. Периоды ослабления и восстановления, особенно после смерти Петра I, продемонстрировали её уязвимость перед лицом дворцовых интриг, но и подтвердили её незаменимость для обеспечения государственной дисциплины.

Губернская реформа 1775 года принесла усиление местного прокурорского надзора, но одновременно выявила его ограничения в условиях абсолютизма, где воля губернатора зачастую оказывалась сильнее предписаний закона. Первая половина XIX века, с интеграцией прокуратуры в Министерство юстиции, закрепила за ней роль мощного исполнительного органа, совмещающего функции надзора с контролем за финансами и внутренними делами, но также показала постепенное снижение её авторитета из-за институциональной зависимости и неэффективности.

Кульминацией развития стала Судебная реформа 1864 года, которая кардинально изменила прокуратуру, превратив её в институт, прежде всего, уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в суде. Отделение обвинительной власти от судебной стало фундаментальным шагом к формированию современного правосудия. Однако даже в этот период сохранялось сосуществование старых и новых форм надзора, а также продолжались дискуссии о её истинном месте в системе разделения властей. К началу XX века прокуратура окончательно сформировалась как специализированный орган, активно участвующий в борьбе с революционным движением, прежде чем быть упразднённой Декретом о суде № 1 в ноябре 1917 года.

Таким образом, историко-правовой генезис российской прокуратуры — это история сложности и противоречивости. Её путь отмечен как стремлением к идеалам законности и порядка, так и неизбежной зависимостью от политической конъюнктуры. Понимание этих этапов, причинно-следственных связей и концептуальных дискуссий имеет решающее значение для глубокого осмысления современного статуса и роли прокуратуры в правовой системе Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ (принята на референдуме 12 декабря 1993 года). М., 1993.
2. Уголовно-Процессуальный Кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ. Принят ГД ФС РФ 22.11.2001.
3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1. Российская газета, № 39, 18.02.1992.
4. Баев О.Я. Прокурор как субъект уголовного преследования. М.: Юрлитинформ, 2006. 144 с.
5. Бессарабов В.Г. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. Городец, 2007. 464 с.
6. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. М.: Юрайт, 2008. 459 с.
7. Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. М.: Феникс, 2003. 387 с.
8. Галустьян. Прокурорский надзор. 4-е изд. М.: ЮНИТИ, 2007. 399 с.
9. Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М.: Альфа, 2005. 352 с.
10. Гуткин И.М. Вопросы совершенствования процессуального и организационного руководства в сфере дознания // Совершенствование уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел. Труды Академии МВД СССР. М., 1984.
11. Женетль С.З. Процессуальная деятельность прокурора по делам об административных правонарушений. М.: Юрлитинформ, 2006. 168 с.
12. Николаева Л.А., Тиги Ю.Р. Общественность и прокуратура. ЛГУ, 1968.
13. Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. 2-е изд. М.: Инфра-М, 2008. 464 с.
14. Единый портал правового просвещения Пермского края. URL: https://pravovsem59.ru/rossiyskaya-prokuratura-do-1917-g/ (дата обращения: 15.10.2025).
15. Генеральная прокуратура Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/history (дата обращения: 15.10.2025).
16. КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/b7c10b7f08c37d4554b50c05b820790263628e46/ (дата обращения: 15.10.2025).
17. Мирошниченко М. О., Тарасенко Г. В. Правовой порядок: понятие и структура // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-poryadok-ponyatie-i-struktura (дата обращения: 15.10.2025).
18. Большой юридический словарь. Gufo.me. URL: https://gufo.me/dict/law/%D0%9D%D0%90%D0%94%D0%97%D0%9E%D0%A0 (дата обращения: 15.10.2025).
19. Карта слов. URL: https://kartaslov.ru/значение-слова/правопорядок (дата обращения: 15.10.2025).
20. Становление и развитие прокуратуры Российской империи в 1722–1863 гг. // Молодой ученый. URL: https://moluch.ru/archive/132/36733/ (дата обращения: 15.10.2025).
21. Каталог терминов. Словарь. Big-book.ru. URL: https://big-book.ru/law/glossary/126938/ (дата обращения: 15.10.2025).
22. ЯКласс (Законность и правопорядок, их гарантии). URL: https://www.yaklass.ru/p/obschestvoznanie/11-klass/politika-i-pravo-16599/zakonnost-i-pravoporiadok-ikh-garantii-16601/re-632b70f0-c1f0-496a-8457-3f78995393a6 (дата обращения: 15.10.2025).
23. История становления российской прокуратуры. URL: https://nelekhay.irkobl.ru/news/2022/01/24/istoriya-stanovleniya-rossiyskoy-prokuratury.php (дата обращения: 15.10.2025).
24. Баринов Н. С. Становление прокуратуры в Российской империи. Полномочия прокурора // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie-prokuratury-v-rossiyskoy-imperii-polnomochiya-prokurora (дата обращения: 15.10.2025).
25. Новиков А. А. Создание прокуратуры в России // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sozdanie-prokuratury-v-rossii (дата обращения: 15.10.2025).
26. Понятие и значение принципа законности // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-znachenie-printsipa-zakonnosti (дата обращения: 15.10.2025).
27. Карта слов. URL: https://kartaslov.ru/значение-слова/законность (дата обращения: 15.10.2025).
28. Президентская библиотека имени Б.Н. Ельцина (Губернская реформа 1775 года). URL: https://www.prlib.ru/history/619623 (дата обращения: 15.10.2025).
29. Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/szfo/history (дата обращения: 15.10.2025).
30. Гаврилова А. В. Институт прокуратуры и стряпчих по губернской реформе 1775 г. (на примере Тобольской губернии) // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/institut-prokuratury-i-stryapchih-po-gubernskoy-reforme-1775-g-na-primere-tobolskoy-gubernii (дата обращения: 15.10.2025).
31. Попов М. А. История развития Российской прокуратуры // Наука времени, 2023. URL: https://nauka-vremeni.ru/wp-content/uploads/2023/04/4-73-%D0%9F%D0%BE%D0%BF%D0%BE%D0%B2-%D0%9C.%D0%90..pdf (дата обращения: 15.10.2025).
32. Прокуратура Пермского края (Прокурор разъясняет — История создания и развития прокуратуры Пермского края). URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_59/activity/legal-education/prosecutor-explains?item=89674069 (дата обращения: 15.10.2025).
33. Капинус О. С. Эволюция российской прокуратуры: путь длиною в 300 лет // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-rossiyskoy-prokuratury-put-dlinoyu-v-300-let (дата обращения: 15.10.2025).
34. Максимова О. Д., Сивцев Н. И. Поиск места и роли прокуратуры в системе органов власти советского государства в 1920-х — 1930-х гг. // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/poisk-mesta-i-roli-prokuratury-v-sisteme-organov-vlasti-sovetskogo-gosudarstva-v-1920-h-1930-h-gg (дата обращения: 15.10.2025).
35. Энциклопедия права (Прокуратура РФ). Academic.ru. URL: https://encyclopediya_prava.academic.ru/5879/%D0%9F%D0%A0%D0%9E%D0%9A%D0%A3%D0%A0%D0%90%D0%A2%D0%A3%D0%A0%D0%90_%D0%A0%D0%A4 (дата обращения: 15.10.2025).
36. Сафонова Т. Ю. Становление и развитие прокуратуры в России в XVIII веке // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie-i-razvitie-prokuratury-v-rossii-v-xviii-veke (дата обращения: 15.10.2025).