Финансовая база муниципального хозяйства РФ: современное состояние, структурные проблемы и стратегические пути укрепления

По состоянию на конец 2023 года, фактическая доля безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов) в доходах местных бюджетов Российской Федерации достигла критического уровня — 67%. Этот статистический факт — не просто цифра; он является прямым свидетельством глубокого структурного кризиса финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, что ставит под сомнение не только эффективность бюджетной политики на местах, но и реализацию конституционных принципов децентрализации власти.

Настоящий реферат посвящен всестороннему анализу теоретических, нормативно-правовых и практических аспектов формирования, использования и укрепления финансовой базы муниципального хозяйства в Российской Федерации. Цель работы — выявить ключевые структурные проблемы, которые препятствуют достижению финансовой автономии муниципалитетов, и предложить стратегические пути их решения в контексте современных экономических и законодательных реформ.

Введение: Актуальность, цели и методологическая основа исследования

Финансовое обеспечение муниципального хозяйства является краеугольным камнем системы местного самоуправления. С одной стороны, местное самоуправление (МСУ) должно решать наиболее близкие к населению вопросы (ЖКХ, благоустройство, местный транспорт, начальное образование); с другой стороны, его финансовые возможности крайне ограничены.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью преодоления хронической несбалансированности местных бюджетов и их чрезмерной дотационности. Высокая зависимость от межбюджетных трансфертов (МБТ) не только снижает мотивацию органов МСУ к развитию собственной экономики и повышению собираемости налогов, но и подрывает принцип ответственности перед местным сообществом, превращая муниципалитеты в исполнителей решений вышестоящих уровней власти, а это, в свою очередь, ведет к потере контроля над приоритетами развития территории.

Работа построена на методологической основе системного и нормативно-правового анализа. В качестве ключевых источников использованы актуальные редакции Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), Налогового кодекса РФ (НК РФ) и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также официальные статистические данные Минфина России и научные исследования, опубликованные после 2015 года.

Теоретико-правовые основы и базовые концепции муниципальных финансов

Понимание финансовой базы муниципального хозяйства начинается с четкого определения ее правовых границ и ключевых понятий, закрепленных в федеральном законодательстве. Правовая основа финансового обеспечения МСУ в Российской Федерации базируется на трех столпах: Конституции РФ (ст. 132), БК РФ и ФЗ-131.

Понятийный аппарат и роль местных финансовых органов

Для академического анализа необходимо определить терминологический каркас.

Муниципальные финансы — это совокупность денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, а также система экономических отношений по их формированию, распределению и использованию.

Согласно статье 6 БК РФ, бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В контексте местного самоуправления, ключевую роль играют:

1. Собственные доходы: Налоговые и неналоговые доходы, которые закреплены за местными бюджетами на постоянной основе полностью или частично. Они являются основой финансовой автономии.
2. Межбюджетные трансферты (МБТ):
   Денежные средства, предоставляемые из бюджетов вышестоящих уровней (федерального или субъекта РФ) бюджетам бюджетной системы РФ (включая местные) в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных трансфертов.

Организационную сторону финансового процесса обеспечивают финансовые органы муниципальных образований — органы (должностные лица) местных администраций, которые отвечают за составление, рассмотрение, утверждение, исполнение местных бюджетов и контроль за их исполнением.

Механизм межбюджетного регулирования

Межбюджетные трансферты выступают основным инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Их формы четко регламентированы Бюджетным кодексом РФ:

• Дотации: Предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования (с целью выравнивания).
• Субсидии: Предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов (софинансирование проектов, выполнения отдельных полномочий).
• Субвенции: Предоставляются на финансирование конкретных расходных обязательств, возникающих при осуществлении переданных государственных полномочий (например, в сфере образования или социальной защиты).

Особое внимание уделяется иным межбюджетным трансфертам, которые, согласно статье 139.1 БК РФ, могут предоставляться из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на основании законов субъектов РФ для софинансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления. Эта гибкая форма МБТ часто используется для реализации приоритетных региональных программ на муниципальном уровне.

Структурный анализ доходов местных бюджетов и проблема финансовой зависимости

Анализ фактической структуры доходов местных бюджетов в России наглядно демонстрирует глубокое противоречие между конституционным принципом самостоятельности МСУ и его реальной финансовой зависимостью от центра.

Соотношение собственных доходов и межбюджетных трансфертов

Доходы местных бюджетов традиционно делятся на собственные (налоговые и неналоговые) и безвозмездные поступления (МБТ). Идеальная модель финансовой децентрализации предполагает преобладание собственных доходов, что обеспечивает МСУ реальную свободу принятия решений.

Однако фактические данные за последние годы рисуют иную картину. В структуре доходов бюджетов городских округов и муниципальных районов наблюдается значительный перекос в сторону дотаций:

Показатель	Плановый (2024 г., %)	Фактический (2023 г., %)	Оценка финансовой самостоятельности
Собственные доходы (Налоговые + Неналоговые)	41%	33%	Низкая
Безвозмездные поступления (МБТ)	56%	67%	Критическая зависимость

Источник: Анализ данных Минфина РФ и Росстата за 2023–2024 гг.

Фактическая доля безвозмездных поступлений в 67% означает, что две трети расходных обязательств муниципалитетов финансируются за счет централизованных решений и трансфертов, предоставляемых вышестоящими бюджетами. Эта тенденция, сохраняющаяся на протяжении многих лет, расценивается как прямое невыполнение принципа финансовой самостоятельности, декларируемого Европейской хартией местного самоуправления. Но возникает логичный вопрос: как же муниципалитеты могут эффективно планировать долгосрочное развитие, когда их бюджет на две трети зависит от решений, принимаемых вне их компетенции?

Ограниченность местных налоговых источников

Теоретически, основу собственных налоговых доходов местных бюджетов должны составлять местные налоги: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Предполагалось, что эти налоги, будучи территориально привязанными, станут стимулом для муниципалитетов к эффективному управлению имущественным комплексом и землепользованию.

Однако, как показывают исследования, эти налоги не смогли стать основой финансовой автономии. Их совокупная доля в общем объеме доходов местных бюджетов остается незначительной. Причины кроются в их низкой собираемости, большом количестве льгот, а также в структурном ограничении, связанном с доминированием федеральной собственности.

Ограниченность собственной налоговой базы вынуждает муниципалитеты полагаться на регулирующие доходы — отчисления от федеральных и региональных налогов (например, НДФЛ, налога на прибыль организаций). Однако нормативы этих отчислений часто недостаточны для покрытия текущих потребностей, что и приводит к необходимости предоставления дотаций выравнивания.

Ключевые структурные риски и ограничения финансовой самостоятельности (Закрытие «Слепых Зон»)

Проблема финансовой зависимости МСУ кроется не только в низких нормативах отчислений, но и в глубинных, структурных факторах, связанных с управлением земельными ресурсами и административно-территориальным делением.

Влияние федеральной земельной собственности на налогооблагаемую базу

Один из наиболее критичных, но часто игнорируемых факторов, ограничивающих налоговый потенциал муниципалитетов, связан с земельным вопросом. Земельный налог является ключевым местным налогом, потенциально способным обеспечить стабильность доходов. Однако значительная часть территории России выведена из-под местного налогообложения.

По данным Росреестра и аналитических исследований, 92,2% территории России находится в государственной и муниципальной собственности. При этом:

1. Доля федеральной собственности составляет 59,7% от всей территории страны.
2. Доля собственности муниципалитетов — только 1,2%.

Федеральная собственность, как правило, не облагается земельным налогом или облагается по минимальным ставкам. Такая ситуация создает парадокс: муниципалитет обязан обеспечить инфраструктуру и благоустройство на всей своей территории, включая федеральные земли (например, вокруг федеральных трасс, военных городков или государственных лесных фондов), но при этом не имеет права получать налоги с крупнейшего собственника этих земель. Это критически ограничивает налогооблагаемую базу и лишает местные бюджеты стабильного, территориально привязанного источника доходов, что означает, что бремя содержания инфраструктуры фактически перекладывается на плечи малого бизнеса и рядовых граждан, чье имущество облагается налогом в полном объеме.

Последствия укрупнения муниципальных образований

В последние годы в России активно реализуется политика консолидации и укрупнения муниципальных образований, часто с переходом от поселенческого уровня (сельские и городские поселения) к муниципальным округам. Эта тенденция направлена на снижение административных расходов и повышение управляемости, но имеет значительные финансовые последствия.

В 2023 году общее число муниципальных образований сократилось до 18 288 (сокращение на 1 186 по сравнению с 2022 годом) за счет резкого уменьшения количества поселений.

Финансовые последствия укрупнения:

• Концентрация ресурсов: Создание муниципального округа позволяет консолидировать финансовые потоки, но часто приводит к оттоку ресурсов из удаленных населенных пунктов в административный центр.
• Снижение доступности: Укрупнение может снизить доступность местных финансовых органов для населения, что усложняет процесс контроля за местными налогами и вовлечение граждан в бюджетный процесс.
• Административное давление: Укрупнение усиливает вертикаль власти, потенциально снижая самостоятельность принимаемых финансовых решений, поскольку финансовый орган округа становится более зависимым от регионального центра.

Инструменты привлечения внебюджетных инвестиций: ГЧП и концессионные соглашения

В условиях хронического дефицита собственных бюджетных средств муниципалитеты вынуждены активно искать внебюджетные источники финансирования для модернизации инфраструктуры. Ключевыми инструментами в этом процессе являются механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) и концессионные соглашения (КС).

Механизм и сферы применения ГЧП/Концессий

ГЧП и КС представляют собой юридически оформленное на определенный срок взаимодействие публичного партнера (муниципалитет, субъект РФ) и частного инвестора, направленное на реализацию общественно значимых проектов.

Сферы активного применения:

1. Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ): Наиболее распространенная сфера. Концессии заключаются на модернизацию систем водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения и утилизации ТКО.
2. Транспортная инфраструктура: Строительство и эксплуатация платных дорог, мостов, парковок и объектов городского электрического транспорта.
3. Социальная инфраструктура: Проекты в сфере образования (строительство школ и детских садов) и здравоохранения (поликлиники).
4. Комплексное развитие территорий (КРТ): Использование механизмов ГЧП для синхронизации создания социальной и инженерной инфраструктуры с жилищным строительством.

Финансирование ГЧП-проектов может включать бюджетное софинансирование (капитальные гранты), но основной финансовый поток обеспечивается за счет частного капитала, который возвращается через плату публичного партнера за доступность объекта или через доходы от коммерческой деятельности.

Финансовый масштаб и мультипликативный эффект

Инструмент ГЧП признан эффективным механизмом для мобилизации капиталов. Он обеспечивает значительный мультипликативный эффект: на один рубль бюджетных инвестиций, направленных в ГЧП, привлекается примерно 3–4 рубля акционерного и заемного капитала.

Масштаб этого инструмента подтверждается и на федеральном уровне. Общий объем кредитных линий, открытых крупными банками для стимулирования проектов структурной адаптации и технологического суверенитета (в том числе через ГЧП и концессии), достиг 3 трлн рублей. Этот капитал является потенциальным ресурсом для муниципальных инфраструктурных проектов, однако его эффективное освоение требует от муниципалитетов высокого уровня финансовой и юридической компетенции. Не ставит ли такое сложное требование еще один барьер на пути финансово слабых муниципалитетов?

Стратегические направления укрепления доходной базы муниципалитетов

Укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований требует комплексного подхода, сочетающего административные меры по повышению собираемости налогов и структурные изменения в налогово-бюджетном законодательстве.

Расширение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов

Ключевым направлением является повышение доходной базы местных бюджетов за счет наиболее стабильных и равномерно распределенных налогов. Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) традиционно рассматривается как наиболее подходящий кандидат для увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты.

Необходимость увеличения доли НДФЛ для муниципалитетов особенно возросла в связи с последними налоговыми реформами. С 2025 года вводится прогрессивная шкала НДФЛ, предусматривающая ставку 15% для части доходов, превышающей 2,4 млн рублей в год.

Проблема и решение:

Введение прогрессии неизбежно приведет к росту налоговых поступлений. Однако, если большая часть этого прироста будет сконцентрирована на федеральном и региональном уровнях (как это происходит сейчас с основными ставками), это лишь усугубит дисбаланс и увеличит пропасть между финансово обеспеченными и дотационными муниципалитетами.

Стратегическое предложение: Необходимо законодательно закрепить повышение нормативов отчислений НДФЛ в местные бюджеты, особенно для тех муниципалитетов, которые демонстрируют активную работу по легализации трудовой деятельности и борьбе с теневой экономикой. Это создаст прямую финансовую заинтересованность МСУ в росте официальных доходов населения на своей территории.

Повышение эффективности использования муниципального имущества

Вторым критическим направлением является мобилизация внутренних резервов — повышение эффективности использования муниципального имущества и земли.

Ключевые меры:

1. Полное включение земельных участков в налогооблагаемую базу: Муниципалитеты должны проводить полную инвентаризацию земель и объектов недвижимости, а также активно работать с Росреестром по регистрации прав собственности. Важно решать вопрос о передаче неиспользуемых федеральных земель в муниципальную собственность или о введении механизмов компенсации (например, частичное отчисление ар��ндной платы) за использование федеральных земель на территории МО.
2. Легализация трудовой деятельности: Повышение налогового потенциала напрямую связано с сокращением неформального сектора экономики. Финансовые органы МСУ должны активно взаимодействовать с ФНС и службами занятости для мониторинга и стимулирования регистрации самозанятых и индивидуальных предпринимателей, что обеспечит рост поступлений НДФЛ и ЕНВД (в тех случаях, когда он остается в распоряжении МО).
3. Эффективное управление муниципальным имуществом: Использование рыночных методов оценки при сдаче в аренду муниципального имущества, участие в приватизации непрофильных активов и борьба с неэффективным использованием земли.

Заключение и выводы

Финансовая база муниципального хозяйства Российской Федерации находится в состоянии хронической несбалансированности, что подтверждается критической долей безвозмездных поступлений (67% по итогам 2023 года) в структуре доходов местных бюджетов. Эта зависимость ставит под угрозу принцип финансовой самостоятельности и эффективность реализации полномочий МСУ.

Ключевые проблемы носят не только конъюнктурный, но и глубокий структурный характер:

• Структурная ограниченность налоговой базы: Преобладание федеральной собственности (59,7% территории РФ) выводит значительные земельные ресурсы из-под местного налогообложения, препятствуя росту земельного налога.
• Административная консолидация: Тенденция укрупнения муниципальных образований (сокращение на 1 186 поселений в 2023 году) ведет к централизации ресурсов и потенциальному снижению финансовой ответственности на местах.

Укрепление финансовой базы требует стратегического подхода, который должен включать не только повышение эффективности использования местных активов (земля, имущество), но и кардинальные изменения в межбюджетном регулировании. В частности, увеличение нормативов отчислений от НДФЛ в местные бюджеты является актуальной и своевременной мерой, особенно в свете введения прогрессивной налоговой шкалы с 2025 года.

Использование инструментов ГЧП и концессионных соглашений является эффективным способом привлечения внебюджетных средств для инфраструктурного развития, однако эти механизмы могут лишь дополнить, но не заменить необходимость создания прочной и устойчивой собственной доходной базы.

Для дальнейших научных исследований и практической работы рекомендуется сосредоточить внимание на разработке конкретных методик по расчету справедливых нормативов отчислений НДФЛ, учитывающих налоговый потенциал каждого муниципального образования, а также на механизмах компенсации выпадающих доходов, связанных с наличием федеральной собственности.

Список использованной литературы

1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 04.11.2014).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (последняя редакция).
3. Кульневич С. В., Гончарова В. И., Мигаль Е. А. Управление современной школой. Выпуск 3. Муниципальные методические службы. Москва : Учитель, 2009. 224 с.
4. Малиновская О. В., Скобелева И. П., Бровкина А. В. Государственные и муниципальные финансы. Москва : КноРус, 2012. 480 c.
5. Мацкуляка И.Д. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. 2-е изд., доп. и перераб. Москва : Изд-во РАГС, 2007. 640 с.
6. Пикулькина А.В. Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для студентов вузов. Москва : ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 464 с.
7. Якушев А. В. Государственные и муниципальные финансы. Москва : А-Приор, 2012. 174 c.
8. Финансовая самостоятельность муниципальных образований: ограничения и возможности. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
9. Обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
10. Новые способы повышения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
11. Собственные и регулирующие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. URL: https://openbudget.karelia.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
12. Механизмы ГЧП и ГЧВ как инструменты привлечения внебюджетного финансирования в проекты Умного города. URL: https://orb.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
13. Бюджетные инвестиции в рамках концессионных соглашений. URL: https://hse.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
14. Инструменты государственно-частного партнерства при финансировании проектов комплексного развития территории. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
15. Инфраструктурный каркас для государства. URL: https://vedomosti.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
16. Имущественные платежи: проблемы формирования доходов местных бюджетов. URL: https://fundamental-research.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
17. Результаты мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном уровне. URL: https://minfin.gov.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).