Организационные формы и тенденции развития системы управления в субъектах Российской Федерации: академический анализ с учетом актуальных вызовов

Теоретические основы и нормативно-правовой каркас региональной системы управления

В условиях постоянно возрастающей сложности социально-экономических процессов и геополитической турбулентности управление региональным развитием требует не только стратегического видения, но и гибких, эффективных организационных форм. Актуальность исследования организационных форм и тенденций развития системы управления в субъектах Российской Федерации обусловлена необходимостью адаптации региональных органов власти к новым вызовам — от цифровой трансформации до обеспечения суверенитета и устойчивости экономики.

Любое академическое исследование начинается с четкой дефиниции базовых понятий, позволяющих установить границы анализа.

Система управления регионом — это сложная, открытая система, объединяющая совокупность отраслей, институтов и сфер хозяйственной жизнедеятельности, чье гармоничное развитие определяет качество жизни населения и экономическую устойчивость территории. Ее эффективность напрямую зависит от правильного выбора организационной формы, следовательно, именно выбор формы определяет конечный социально-экономический результат.

Организационная форма управления — это один из основных элементов управления, представляющий собой совокупность управленческих звеньев (органов, подразделений), расположенных в строгой соподчиненности. Ее деятельность заключается в распределении целей и задач, делегировании прав и полномочий между этими звеньями, обеспечивая тем самым вертикальную и горизонтальную координацию.

Роль Конституции РФ (Ст. 77) и Федерального закона № 414-ФЗ как конституционно-правовой основы организации публичной власти

Организационная структура управления в субъектах РФ не является произвольной; она жестко регламентирована конституционно-правовыми нормами.

Конституционной основой, определяющей общие принципы построения публичной власти, является Статья 77 Конституции РФ. Она устанавливает ключевой принцип единства исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения. Этот принцип обеспечивает вертикаль власти и единообразие применения законодательства на всей территории страны, а также служит гарантом соблюдения общефедеральных интересов на региональном уровне.

Ключевым нормативно-правовым актом, конкретизирующим организационные аспекты, является Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Этот закон заменил собой ранее действовавший ФЗ № 184 и значительно укрепил требования к единообразию системы, предоставив при этом субъектам РФ право самостоятельно устанавливать структуру своих органов государственной власти, но строго в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами, установленными федеральным законодателем.

Региональная система управления как сложная, открытая иерархическая структура

Региональная система управления — это, по своей сути, иерархическая и открытая структура.

• Иерархичность проявляется в вертикальном подчинении, где высший исполнительный орган (например, Правительство субъекта) определяет политику и контролирует деятельность отраслевых и межотраслевых органов (министерств, комитетов).
• Открытость означает, что система не изолирована. Она постоянно взаимодействует с внешней средой (федеральным центром, муниципальными образованиями, бизнесом, гражданским обществом), реагируя на политические, экономические и социальные факторы.

Эта сложная структура призвана обеспечивать не только выполнение федеральных полномочий, но и реализацию специфических региональных программ развития, что требует постоянной оптимизации организационных форм.

Классификация организационных структур исполнительной власти регионов (ОСИВ)

Система управления в регионе должна быть достаточно гибкой, чтобы решать как общие государственные задачи, так и уникальные проблемы конкретной территории. В основу формирования структуры положена доктрина разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная), дополненная вертикальным разделением государственной власти (между федеральным центром и субъектом РФ). Ключевой тезис заключается в том, что система органов исполнительной власти в субъектах РФ включает органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции, и ее формирование основано на доктрине разделения властей и вертикальном разделении полномочий.

Элементы ОСИВ по компетенции

Организационная структура исполнительной власти региона традиционно делится на три большие группы по объему полномочий и решаемым задачам:

Тип компетенции	Примеры органов	Основные функции
Общая компетенция	Правительства республик, Администрации краев/областей, Кабинеты Министров	Осуществление высшего исполнительного руководства, разработка и реализация региональной социально-экономической политики в целом.
Отраслевая компетенция	Министерства (образования, здравоохранения, промышленности, сельского хозяйства)	Управление конкретной отраслью, разработка и реализация отраслевых программ, контроль за подведомственными учреждениями.
Межотраслевая компетенция	Комитеты, Главные управления, Департаменты (по управлению имуществом, по делам молодежи, по тарифам)	Выполнение специальных функций, имеющих значение для нескольких отраслей или требующих координации действий (например, финансы, государственные закупки).

Органы общей компетенции (Правительства или Администрации) являются высшими исполнительными органами, несущими ответственность за всестороннее развитие региона и координирующими деятельность всех прочих органов.

Специфические организационные модели высшего исполнительного органа (ВИО)

Федеральный закон № 414-ФЗ, регулируя структуру исполнительной власти, предлагает две ключевые организационные модели построения высшего исполнительного органа, которые отражают разную степень централизации власти в руках высшего должностного лица региона (Губернатора, Главы).

Критерий	Модель Единоначалия	Модель Коллегиального Управления
Организационная форма	Высшее должностное лицо непосредственно возглавляет высший исполнительный орган (Правительство/Администрацию).	Высшее должностное лицо учреждает должность Председателя высшего исполнительного органа.
Централизация	Высокая. Губернатор является и главой региона, и фактическим главой правительства.	Средняя. Председатель Правительства может обладать значительной автономией в текущем управлении.
Преимущества	Быстрота принятия решений, четкая вертикаль подчинения, полная личная ответственность главы региона.	Возможность делегировать оперативное управление профессиональному менеджеру (Председателю), что позволяет Главе региона сосредоточиться на стратегических и представительских функциях.
Регулирование	Регламентируется ФЗ-414, который позволяет высшему должностному лицу совмещать эти должности.	Регламентируется ФЗ-414, который предусматривает возможность разделения этих должностей.

Выбор конкретной модели, хоть и обусловлен региональным законодательством (Уставом субъекта), часто зависит от политических традиций, численности населения, сложности социально-экономической структуры и стиля управления высшего должностного лица. Модель единоначалия традиционно считается более жесткой и применяется чаще, поскольку обеспечивает максимальный контроль над исполнительным аппаратом.

Современные управленческие концепции и тенденции развития

Современные тенденции в региональном управлении определяются стремлением к повышению эффективности, ориентации на нужды граждан и интеграции новых технологий. Ключевыми концепциями, влияющими на организационные формы, стали Новый государственный менеджмент (NPM) и проектное управление.

Внедрение принципов NPM в реформу гражданской службы

Концепция «Нового государственного менеджмента» (New Public Management, NPM), возникшая в конце XX века, привнесла в государственное управление принципы, заимствованные из частного сектора. NPM фокусируется на адаптации бюрократии к запросам рынка и гражданского общества, заменяя традиционное «процессное» управление «управлением по результатам».

В России принципы NPM нашли свое отражение в реформе государственной гражданской службы. Они были формализованы, в частности, в рамках второго этапа реформы государственной гражданской службы (2003–2013 гг.).

Ключевые принципы NPM и их проявление в региональном управлении:

1. Децентрализация и делегирование полномочий: Передача части управленческих функций на более низкие уровни (муниципалитеты) или специализированным агентствам (например, МФЦ), что повышает скорость реакции на локальные проблемы.
2. Ориентация на результат (Performance Management): Переход от оценки выполнения процедур к оценке достижения конкретных, измеримых целей и показателей (KPI).
3. Повышение качества услуг: Внедрение стандартов качества, механизмов обратной связи с гражданами (например, системы оценки качества государственных услуг).
4. Прозрачность: Отчетность перед обществом и открытость информации о деятельности органов власти.

Хотя полноценное внедрение NPM в России часто сталкивается с сопротивлением традиционной бюрократической культуры, его идеи стали основой для создания механизмов оценки эффективности деятельности региональных руководителей и служащих. Но если мы действительно хотим добиться результативности, то не пора ли нам признать, что полное преодоление бюрократической инерции требует не только реформ, но и кардинального пересмотра системы мотивации чиновников?

Проектное управление как доминирующая организационная форма

Наиболее системным и современным трендом, влияющим на организационную структуру региональных органов власти, стало внедрение проектного подхода.

В отличие от традиционной функциональной работы, проектное управление предполагает создание временных, междисциплинарных команд (проектных офисов) для достижения конкретной, ограниченной по времени цели. Это позволяет преодолеть ведомственную разобщенность и сфокусировать ресурсы.

Системный характер проектного управления в РФ был задан в 2018 году реализацией 13 Национальных проектов (на период 2019–2024 гг.). В 2024 году этот подход был подтвержден и расширен: утверждена разработка 19 новых Национальных проектов на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года, что демонстрирует его закрепление как основной организационной формы управления развитием.

Отличительные характеристики проектного управления:

• Нацеленность на результат: Фиксация целей, показателей и контрольных точек в официальном документе — паспорте проекта.
• Межведомственное взаимодействие: Создание проектных структур, которые обязаны координировать действия различных министерств и ведомств, работающих над одной целью.
• Гибкость: Возможность оперативно перераспределять ресурсы и корректировать планы при изменении внешних условий.

Пример региональной практики:

Один из успешных примеров интеграции проектного управления в организационную структуру демонстрирует Ульяновская область. Там была утверждена методика расчета материального стимулирования участников проектной деятельности. Ежеквартальные премии выплачиваются за достижение высокой эффективности реализации проектов, что является прямым применением принципов NPM (ориентация на результат) в рамках проектного подхода. Это создает мощный внутренний стимул для чиновников к достижению заявленных результатов, а не просто к выполнению процедур, поскольку материальная мотивация напрямую привязывается к публично измеримым показателям эффективности, а не к формальному присутствию на рабочем месте.

Системные вызовы и проблемы, сдерживающие развитие регионального управления (ВИО)

Несмотря на внедрение прогрессивных концепций и совершенствование нормативно-правовой базы, система управления в российских регионах сталкивается с рядом хронических системных проблем и новых вызовов, которые ослабляют ее эффективность.

Кадровый дефицит и проблемы оплаты труда

Одной из наиболее острых системных проблем, напрямую влияющих на эффективность организационных форм, является кадровый дефицит («кадровый голод») в органах государственной гражданской службы в регионах. Эта проблема обострилась в 2022-2023 гг.

Например, по итогам 2023 года в регионах Приволжского федерального округа (ПФО) количество вакантных должностей государственной гражданской службы составило 8,6% (3376 единиц от общего количества), что на 15,2% выше, чем в предыдущем году. Коэффициент текучести кадров в том же ПФО достиг критически высокого значения — 16,8%.

Таблица: Динамика и причины кадрового дефицита (ПФО, 2023 г.)

Показатель	Значение (2023 г.)	Изменение к 2022 г.
Вакантные должности (в % от общего числа)	8,6%	+15,2%
Коэффициент текучести кадров	16,8%	Рост
Основная причина дефицита	Низкий уровень оплаты труда	Хронический фактор

Ключевой причиной этого дефицита является значительно более низкий уровень оплаты труда в региональных органах власти по сравнению с федеральными ведомствами. Разрыв может превышать два раза. Хотя федеральное правительство предпринимает шаги по индексации (например, повышение окладов месячного денежного содержания федеральных служащих с 1 октября 2023 года в 1,055 раза), региональные бюджеты не всегда способны обеспечить соразмерное повышение, что приводит к оттоку квалифицированных специалистов на федеральный уровень или в коммерческий сектор, и это критически ослабляет исполнительный аппарат региона.

Цифровая трансформация и проблема цифрового неравенства

Цифровая трансформация является национальной целью и стратегическим фактором, направленным на платформизацию государственных услуг, повышение прозрачности и снижение бюрократии. Она требует полной перестройки организационных форм и процессов.

Однако цифровизация создает серьезный вызов — цифровое неравенство между субъектами РФ и, что более критично, между городскими и сельскими муниципальными образованиями внутри регионов.

Цифровое неравенство в регионах РФ может быть оценено по трем уровням, которые наглядно демонстрируют разрыв:

1. Доступ к технологиям (Инфраструктура): Обеспеченность высокоскоростным интернетом и каналами связи.
2. Навыки использования (Цифровая грамотность): Способность населения и чиновников эффективно пользоваться цифровыми сервисами.
3. Эффективность применения (Использование сервисов): Реальная доля граждан и бизнеса, которые пользуются государственными цифровыми услугами.

Разрыв наиболее заметен на уровне эффективности. Например, в ряде республик Северного Кавказа отмечается низкий уровень развития инфраструктуры, грамотности и, как следствие, низкая эффективность использования цифровых технологий. Это означает, что организационные формы, основанные на цифровых платформах, могут быть успешно внедрены в столицах субъектов, но оставаться недоступными или неэффективными на периферии, что усугубляет социальное и управленческое неравенство.

Неэффективность межведомственного взаимодействия и имитация исполнения

Несмотря на активное внедрение проектного управления, проблема межведомственного взаимодействия сохраняется. В большинстве территориальных органов по-прежнему отсутствуют эффективно действующие координирующие механизмы, аналогичные тем, что существуют на федеральном уровне (например, Координационный штаб).

Отраслевые органы (министерства) часто остаются «колодцами», ориентированными исключительно на свои узкие ведомственные цели, что препятствует синергии и эффективной реализации комплексных региональных стратегий.

Кроме того, одной из глубинных проблем является имитация исполнения стратегических документов и федеральных инициатив (например, Майских указов). Региональные органы власти, не имея достаточных ресурсов или механизмов для выполнения федеральных задач, часто ограничиваются формальным отчетом, создавая видимость достижения показателей, в то время как суть проблемы остается нерешенной. Это подрывает доверие к системе управления и требует более жесткого федерального контроля за результатами, а не только за процессами.

Заключение: Перспективы развития и рекомендации

Анализ организационных форм и тенденций развития системы управления в субъектах Российской Федерации показал, что региональные органы власти находятся в состоянии перманентной трансформации, обусловленной как конституционно-правовыми требованиями (ФЗ-414), так и необходимостью адаптации к современным вызовам (цифровизация, запрос на результативность).

В качестве основы организационной структуры выступает иерархия органов общей, отраслевой и межотраслевой компетенции, которая может быть реализована в двух моделях высшего исполнительного органа: единоначалие или коллегиальное управление. Внедрение концепций NPM и, особенно, проектного управления стало доминирующим трендом, смещая акцент с процесса на результат. Проектный подход сегодня является ключевым инструментом для реализации национальных целей и преодоления межведомственной разобщенности.

Эффективность системы управления в субъектах РФ напрямую зависит от способности региональных властей системно решать ключевые проблемы, которые сдерживают развитие:

1. Кадровый дефицит: Необходима разработка региональных программ повышения престижа и конкурентоспособности государственной гражданской службы, включая синхронизацию индексации оплаты труда с федеральным уровнем и создание эффективных региональных кадровых резервов.
2. Цифровое неравенство: Стратегии цифровой трансформации должны включать адресные программы по устранению инфраструктурного и грамотностного разрыва на муниципальном уровне, чтобы обеспечить реальную доступность цифровых организационных форм для всего населения региона.
3. Межведомственное взаимодействие: Требуется создание постоянно действующих, наделенных реальными полномочиями, координирующих органов или цифровых платформ, которые делают межведомственное планирование и контроль не формальным, а обязательным элементом управленческого цикла.

Только комплексное решение этих системных проблем позволит полностью раскрыть потенциал современных организационных форм управления и обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, поскольку без преодоления кадрового и цифрового разрывов никакие, даже самые прогрессивные, организационные структуры не будут работоспособны на всей территории региона.

Список использованной литературы

1. Авксентьев В.А., Гриценко Г.Д., Дмитриев А.В. Российские регионы в зеркале конфликтологической экспертизы // Вестник Российской академии наук. 2009. Т. 79, № 5. С. 397-402.
2. Атаманчук, Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика : монография. 2-е изд., доп. Москва : Изд-во РАГС, 2008. 310 с.
3. Теория менеджмента : учебник / под ред. А.М. Лялина. Санкт-Петербург : ПИТЕР, 2009.
4. Теппинг Д., Шукер Т. Бережливый офис: Управление потоками создания ценности : пер. с англ. Москва: Стандарты и качество, 2009. 205 с.
5. Третьякова Е. Структура и технология управления организацией: концептуальный подход // Проблемы теории и практики управления. 2008. № 4. С. 96-101.
6. Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. Москва: ИМЭМО РАН, 2002.
7. Шинковская Н. Городское самоуправление в современной России: границы возможного (запрограммированная девиантность) // Политическая наука. 2008. № 3. С. 194–233.
8. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. Москва: Норма, Инфра-М, 2010. 336 с.
9. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. Москва: Инфра-М, 2008.
10. Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Государство и право. 2011. № 6. С. 81-97.
11. Кадровый голод в органах государственной гражданской службы: причины, последствия и пути преодоления [Электронный ресурс]. URL: https://moluch.ru/archive/580/127684/ (дата обращения: 26.10.2025).
12. Особенности организации исполнительной власти в субъектах России [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-organizatsii-ispolnitelnoy-vlasti-v-subektah-rossii (дата обращения: 26.10.2025).
13. Специфика организации деятельности органов исполнительной власти в регионе [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/spetsifika-organizatsii-deyatelnosti-organov-ispolnitelnoy-vlasti-v-regione (дата обращения: 26.10.2025).
14. Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». (дата обращения: 26.10.2025).
15. Эффективность второго этапа реформы госслужбы под вопросом [Электронный ресурс]. URL: https://octagon.media/ekonomika/effektivnost_vtorogo_etapa_reformy_gossluzhby_pod_voprosom.html (дата обращения: 26.10.2025).
16. Межведомственное взаимодействие субъектов управления для формирования стратегического «ядра» в целях предупреждения наркомании (часть I) [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mezhvedomstvennoe-vzaimodeystvie-subektov-upravleniya-dlya-formirovaniya-strategicheskogo-yadra-v-tselyah-preduprezhdeniya-narkomanii-chast-i (дата обращения: 26.10.2025).
17. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ).
18. ЦИФРОВИЗАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tsifrovizatsiya-rossiyskoy-federatsii-osobennosti-i-perspektivy-1 (дата обращения: 26.10.2025).
19. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/services/encyclopedic_reference/53239/ (дата обращения: 26.10.2025).
20. Совершенствование механизма государственного управления регионом [Электронный ресурс] // Электронный научный архив УрФУ. 2025. URL: https://elar.urfu.ru/bitstream/10995/138137/1/978-5-7996-3687-9_2025_001.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
21. Проектное управление в системе государственного управления [Электронный ресурс]. URL: https://pm.center/ (дата обращения: 26.10.2025).
22. Кадровый дефицит в российских регионах [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kadrovyy-defitsit-v-rossiyskih-regionah (дата обращения: 26.10.2025).
23. ФАКТОРЫ УСТОЙЧИВОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ [Электронный ресурс]. URL: https://riorpub.com/article/11-1-28 (дата обращения: 26.10.2025).
24. Управление структурными преобразованиями в промышленности на основе государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. URL: http://www.dissercat.com/content/upravlenie-strukturnymi-preobrazovaniyami-v-promyshlennosti-na-osnove-gosudarstvenno-chastn (дата обращения: 26.10.2025).
25. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formy-gosudarstvennogo-upravleniya-ponyatie-i-ih-obschie-priznaki-1 (дата обращения: 26.10.2025).
26. ВЛИЯНИЕ ФАКТОРОВ ВНЕШНЕЙ И ВНУТРЕННЕЙ СРЕДЫ НА ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vliyanie-faktorov-vneshney-i-vnutrenney-sredy-na-formirovanie-organizatsionnoy-struktury-upravleniya (дата обращения: 26.10.2025).
27. Обзор лучших практик реализации региональных проектов в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=45759976 (дата обращения: 26.10.2025).
28. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: [Электронный ресурс]. URL: https://www.ranepa.ru/images/newspapers/monograf/Regionalnoe-управление_proekty_platformy_processy.pdf (дата обращения: 26.10.2025).