Межбюджетное выравнивание в Российской Федерации: теоретические основы, механизмы и перспективы совершенствования

На начало 2012 года государственный долг субъектов Российской Федерации составлял 1,171 трлн рублей. К концу 2023 года эта цифра взлетела до 3,191 трлн рублей, увеличившись более чем в 2,7 раза. Этот красноречивый факт не просто констатирует рост долговой нагрузки, но и ярко иллюстрирует системный дисбаланс в бюджетной системе страны, подчеркивая критическую актуальность проблемы межбюджетного выравнивания. Обеспечение конституционных прав граждан на получение гарантированных государством бюджетных услуг, вне зависимости от их места проживания, напрямую зависит от эффективности механизмов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Межбюджетное выравнивание – это не просто технический процесс перечисления средств; это краеугольный камень бюджетного федерализма, призванный сглаживать экономические диспропорции, стимулировать региональное развитие и обеспечивать социальную справедливость. В условиях динамично меняющейся экономической конъюнктуры и усиливающегося санкционного давления, понимание теоретических основ, принципов и механизмов этого процесса становится жизненно важным для устойчивого развития всей страны.

Настоящая работа ставит своей целью комплексное изучение межбюджетного выравнивания в контексте российской модели бюджетного федерализма. Мы углубимся в теоретические концепции, проследим эволюцию нормативно-правового регулирования, детально рассмотрим действующие механизмы и инструменты, а также выявим ключевые проблемы и обозначим перспективные направления для совершенствования этой сложной, но крайне значимой системы. Анализ будет полезен студентам и специалистам в области экономики, финансов и государственного управления, стремящимся получить исчерпывающее представление о данной теме.

Теоретические основы и концепции межбюджетного выравнивания

Понимание сущности межбюджетного выравнивания начинается с осознания фундаментальных экономических и социальных предпосылок, порождающих потребность в нем, ведь это не просто административная мера, а объективно обусловленный процесс, призванный корректировать исторически сложившиеся экономические диспропорции, от которых зависят возможности каждого региона.

Понятие и цели межбюджетного выравнивания

В самом общем смысле, межбюджетное выравнивание можно определить как комплекс мер и процессов, направленных на сглаживание различий в бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов. Его конечная цель – обеспечить гражданам равные возможности в получении гарантированных государством бюджетных услуг, независимо от территории их проживания. При этом бюджетное регулирование выступает более широким понятием, охватывающим все процессы, направленные на выравнивание финансовых возможностей территорий.

Объективная потребность в таких механизмах возникает, когда нижестоящие уровни власти по объективным причинам – будь то географическое положение, ресурсная база, демографическая структура или историческое развитие – не обладают достаточными средствами от закрепленных за ними доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов. Это явление широко известно как «вертикальный дисбаланс», когда расходные полномочия не подкреплены соответствующей доходной базой, и «горизонтальный дисбаланс», когда налоговый потенциал регионов значительно различается.

Основные цели межбюджетного выравнивания многообразны и взаимосвязаны:

• Обеспечение минимально необходимых расходов: Гарантировать, что каждый регион и муниципалитет способен финансировать базовый набор государственных и муниципальных услуг, таких как образование, здравоохранение, социальная защита, независимо от его экономического положения.
• Выравнивание финансовых возможностей: Сократить разрыв между «богатыми» и «бедными» территориями, создавая условия для более равномерного социально-экономического развития. Это позволяет предотвратить избыточную миграцию населения в более развитые центры и стимулировать развитие периферийных территорий.
• Реализация конституционных прав граждан: Поддержать принцип равенства граждан перед законом и государством, обеспечивая им доступ к одинаковому объему и качеству публичных услуг, независимо от места проживания.

Межбюджетное регулирование, как правило, осуществляется вышестоящими органами власти (федеральным центром по отношению к субъектам РФ, субъектами РФ по отношению к муниципалитетам) посредством механизмов вертикального и горизонтального выравнивания.

Принципы межбюджетных отношений в РФ

Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 129) устанавливает основополагающие принципы, на которых строится вся система межбюджетных отношений, включая межбюджетное выравнивание. Эти принципы являются фундаментом для формирования справедливой и эффективной бюджетной системы, способной поддерживать стабильность и развитие страны.

1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы: Этот принцип предполагает четкое разграничение ответственности за финансирование определенных видов расходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Каждая ступень бюджетной системы должна точно знать, какие функции она обязана выполнять и какие расходы несет.
2. Разграничение на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы: Аналогично расходам, доходы также должны быть четко распределены между уровнями. Это обеспечивает предсказуемость и стабильность формирования бюджетной базы каждого уровня власти, позволяя им планировать свою финансовую деятельность на долгосрочную перспективу.
3. Равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований: Несмотря на различия в экономическом потенциале, все субъекты и муниципальные образования формально обладают равными правами в бюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами. Это исключает дискриминацию и обеспечивает равные условия для участия в распределении финансовой помощи.
4. Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований: Этот принцип является центральным для концепции межбюджетного выравнивания. Он подразумевает, что ни один регион или муниципалитет не должен опускаться ниже определенного, установленного государством, минимального уровня финансового обеспечения для выполнения своих полномочий.
5. Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации: Этот принцип дополняет принцип равенства бюджетных прав, подчеркивая отсутствие иерархии или привилегий между равнозначными субъектами бюджетных отношений.
6. Соответствие финансовых ресурсов выполняемым функциям: Ключевой принцип, требующий, чтобы объемы финансовых ресурсов, доступных каждому уровню власти, были достаточны для эффективного выполнения возложенных на них функций и полномочий. Если функций много, а ресурсов мало, возникает дисбаланс.
7. Использование нормативно-расчетных методов предоставления финансовой помощи: Предоставление межбюджетных трансфертов должно основываться на объективных, прозрачных и формализованных методиках, а не на субъективных решениях или политической конъюнктуре. Это повышает справедливость и предсказуемость распределения средств.

Эти принципы формируют своего рода «дорожную карту» для построения эффективной и сбалансированной бюджетной системы, где каждый уровень власти имеет достаточно ресурсов для реализации своих полномочий, а граждане получают равный доступ к публичным услугам.

Функции межбюджетных отношений

Помимо общих целей и принципов, межбюджетные отношения выполняют ряд специфических функций, которые глубже раскрывают их роль в государственном управлении и экономическом развитии. Монография М.А. Печенской выделяет две ключевые функции: фондообразующую и стимулирующую.

1. Фондообразующая функция

Эта функция тесно связана с процессом формирования доходной части бюджетов регионального и местного уровней. Она предполагает целенаправленное регулирование финансовых потоков таким образом, чтобы обеспечить каждому уровню власти необходимый объем средств для реализации его полномочий и достижения заданных социальных стандартов.

• Как это работает: Фондообразующая функция реализуется через систему межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций), которые перераспределяются от вышестоящих бюджетов к нижестоящим. Эти средства становятся частью доходной базы региональных и местных бюджетов, позволяя им финансировать государственные и муниципальные услуги.
• Значение: Без адекватной фондообразующей функции многие регионы и муниципалитеты, особенно с низким налоговым потенциалом, не смогли бы обеспечить даже минимальные социальные стандарты. Таким образом, она служит механизмом перераспределения национального богатства для обеспечения базовой справедливости и стабильности в региональном разрезе. Она гарантирует, что бюджеты формируются не только на основе собственных доходов, но и с учетом потребностей в выравнивании бюджетной обеспеченности.

2. Стимулирующая функция

В отличие от фондообразующей, которая преимущественно направлена на обеспечение базовых потребностей, стимулирующая функция призвана мотивировать органы власти на местах к более эффективной и ответственной финансовой политике, а также к наращиванию собственного налогового потенциала.

• Как это работает: Стимулирующая функция может проявляться в различных механизмах:
  • Привязка трансфертов к показателям эффективности: Например, выделение субсидий на условиях софинансирования, где доля регионального участия зависит от достижения определенных целевых показателей.
  • «Бонусные» дотации: Предоставление дополнительной финансовой помощи регионам, демонстрирующим устойчивый рост налоговой базы или эффективное управление расходами.
  • Налоговые стимулы: Создание условий, при которых региональные и местные власти заинтересованы в привлечении инвестиций и развитии экономики, поскольку это напрямую увеличивает их собственные доходы.
• Значение: Стимулирующая функция противодействует «иждивенческому» поведению, когда регионы могут полагаться исключительно на федеральную помощь, не развивая собственные источники доходов. Она побуждает местные власти к поиску внутренних резервов, оптимизации расходов, улучшению инвестиционного климата и, в конечном итоге, к повышению качества жизни населения через самостоятельное развитие.

Таким образом, межбюджетные отношения являются многогранным инструментом, который не только обеспечивает базовую финансовую стабильность регионов, но и служит катализатором их самостоятельного развития и повышения эффективности управления. Сочетание этих двух функций — фондообразующей и стимулирующей — является залогом построения сбалансированной и динамично развивающейся бюджетной системы.

Эволюция и нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений в РФ

История межбюджетных отношений в Российской Федерации – это путь поиска оптимального баланса между централизацией и децентрализацией, между стремлением к равенству и необходимостью стимулировать региональное развитие. Законодательная база, регулирующая эту сложную систему, постоянно эволюционировала, отражая меняющиеся экономические реалии и стратегические приоритеты государства.

Исторические этапы развития межбюджетных отношений

Формирование современной системы межбюджетных отношений в России началось в 1994 году, после распада СССР и перехода к рыночной экономике. Этот период ознаменовался попытками создания новых правил распределения финансовой помощи, которые должны были заменить директивное планирование. Были предприняты шаги к формализации межбюджетных трансфертов, однако процесс реформирования оставался незавершенным, характеризовался отсутствием единой концепции и частыми изменениями правил игры. Регионы часто находились в положении просителей, а федеральный центр не всегда имел четкие критерии для распределения помощи.

Осознание необходимости системных преобразований привело к началу реформы управления общественными финансами в 1999 году. Катализатором стала разработка и утверждение Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862.

Цели Концепции 1999–2001 гг. были амбициозными:

• Повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами: предполагалось создать условия для более рационального расходования бюджетных средств на всех уровнях.
• Выравнивание возможностей реализации минимального уровня социальных гарантий по всей стране: ключевая задача, направленная на обеспечение равного доступа граждан к базовым государственным услугам.
• Создание условий для роста социально-экономического развития регионов: стимулирование экономической активности и инвестиций на региональном уровне.

Концепция заложила основы для более системного подхода к распределению межбюджетных трансфертов, но требовала дальнейшей детализации.

Логическим продолжением этих преобразований стало утверждение Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года в 2001 году. Эта программа стала одним из наиболее значимых документов в истории российских межбюджетных отношений.

Суть Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года заключалась в:

• Разделении уровней бюджетной системы с четким определением их доходов и расходов на постоянной основе: отход от практики «ручного» регулирования и закрепление доходных источников и расходных полномочий за каждым уровнем власти.
• Формировании бюджетного устройства, позволяющего региональным и местным властям проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику: предоставление большей автономии и ответственности регионам и муниципалитетам.

Ключевые цели Программы:

• Создание прозрачной и предсказуемой системы межбюджетных отношений.
• Повышение ответственности региональных и местных властей за результаты своей деятельности.
• Снижение зависимости регионов от федерального центра.
• Стимулирование экономического роста и рационального использования бюджетных ресурсов.

Несмотря на заявленные цели, как отмечал О. Берг в «Вопросах экономики» (2002), проект программы не содержал системной проработки существующих проблем, а предложенные механизмы не всегда были нацелены на обеспечение условий экономического роста и проведения социально-экономических реформ на региональном уровне. Тем не менее, эти программы заложили фундамент для дальнейшего развития и совершенствования системы, приведя к созданию более формализованных и прозрачных правил.

Действующая нормативно-правовая база

В основе всей системы межбюджетных отношений в России лежит Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ. Этот фундаментальный документ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, структуру бюджетной системы, основы бюджетного процесса и, что особенно важно для нашего исследования, регламентирует межбюджетные отношения. Ключевые положения, касающиеся межбюджетных трансфертов, содержатся в статьях 129-142.8 Главы 16 Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетный кодекс определяет виды межбюджетных трансфертов, порядок их предоставления, условия их использования и ответственность за нецелевое расходование. Однако, будучи рамочным документом, он требует детализации в подзаконных актах.

Основным документом, регулирующим методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, является Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670. Это постановление регулярно обновляется и корректируется, отражая изменения в экономической ситуации и приоритетах государственной политики.

Примеры актуальных обновлений методики:

• Постановление Правительства РФ от 24.12.2020 N 2263: Вносило изменения, направленные на уточнение критериев и подходов к расчету дотаций, учитывая новые социально-экономические факторы.
• Постановление Правительства РФ от 26.12.2023 N 2316: Дальнейшая корректировка методики, учитывающая текущие экономические прогнозы и потребности регионов на финансовый год.
• Постановление Правительства РФ от 16.12.2024 N 1792: Свежайшее обновление, отражающее последние изменения в макроэкономической ситуации и бюджетной политике, особенно в контексте текущих вызовов и приоритетов.

Эти постоянные обновления подчеркивают динамичный характер регулирования и стремление адаптировать механизмы выравнивания к меняющимся условиям.

Кроме того, существуют и другие важные акты, например, Постановление Правительства РФ от 09.12.2017 N 1496 «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета», которое устанавливает оперативные меры и процедуры, необходимые для эффективной реализации федерального закона о бюджете, включая вопросы, связанные с межбюджетными трансфертами.

В совокупности, Бюджетный кодекс РФ и многочисленные постановления Правительства формируют сложную, но относительно прозрачную систему нормативно-правового регулирования межбюджетных отношений, которая постоянно совершенствуется и адаптируется для обеспечения финансовой стабильности и сбалансированного развития всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Структура и механизмы межбюджетного выравнивания в российской модели бюджетного федерализма

Российская модель бюджетного федерализма представляет собой сложную систему взаимодействия бюджетных уровней, где одной из ключевых задач является обеспечение как «вертикальной», так и «горизонтальной» сбалансированности. Эти два аспекта формируют структуру и определяют механизмы межбюджетного выравнивания.

Вертикальное и горизонтальное выравнивание

В основе российского бюджетного федерализма лежит двуединая задача: достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Эти два типа выравнивания являются взаимодополняющими элементами единого механизма.

1. Вертикальное выравнивание

• Определение: Вертикальное выравнивание направлено на устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов (или местных бюджетов) и закрепленными за ними поступлениями. Иными словами, оно призвано обеспечить каждому уровню власти достаточно ресурсов для выполнения возложенных на него полномочий.
• Задачи:
  • Обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий: Предоставить регионам и муниципалитетам средства для финансирования своих основных функций, таких как образование, здравоохранение, культура, социальная защита, содержание дорог и т.д.
  • Выравнивание финансовых возможностей через долевое участие в национальных налогах: Это может происходить через установление нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, позволяя им формировать собственную доходную базу.
• Методы и инструменты:
  • Нормативно-подушевой метод распределения средств.
  • Квотирование налоговых доходов.
  • Присоединение налоговых ставок.
  • Использование субвенций и налоговых доходов как инструментов.

2. Горизонтальное выравнивание

• Определение: Горизонтальное выравнивание преследует цель обеспечения единого стандартного уровня потребления государственных услуг для жителей разных регионов страны. Оно направлено на сглаживание различий в бюджетной обеспеченности между регионами, имеющими разный налоговый потенциал.
• Задачи:
  • Выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям: Гарантировать, что житель, например, Чеченской Республики имеет такой же доступ к базовым социальным услугам, как и житель Москвы, несмотря на различия в экономическом развитии регионов.
  • Выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти: Учитывать объективные различия в стоимости предоставления услуг (например, в условиях Крайнего Севера или в труднодоступных районах), чтобы обеспечить равный «эффект» от расходов.
• Методы и инструменты:
  • Нормативно-долевой и нормативно-подушевой методы.
  • Дотации и субсидии как основные инструменты.

Таким образом, если вертикальное выравнивание фокусируется на балансе между «верхом» и «низом» бюджетной системы, то горизонтальное – на балансе между «соседями» на одном уровне, обеспечивая принцип равенства в доступе к публичным благам.

Показатели и расчетные механизмы выравнивания

Ключевым инструментом, используемым при горизонтальном бюджетном выравнивании территорий в России, является уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). Этот показатель является основой для распределения дотаций на выравнивание и призван объективно оценить финансовое положение каждого региона до получения помощи.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности (БОi) субъекта Российской Федерации (или муниципального образования) до распределения дотаций определяется по следующей формуле:

БОi = ИНПi / ИБРi

Где:

• БОi — Уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-го субъекта Российской Федерации (или муниципального образования).
• ИНПi — Индекс налогового потенциала i-го субъекта Российской Федерации (или муниципального образования).
• ИБРi — Индекс бюджетных расходов i-го субъекта Российской Федерации (или муниципального образования).

Давайте подробно рассмотрим каждый из этих индексов:

1. Индекс налогового потенциала (ИНПi)

• Определение: ИНПi — это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета i-го субъекта Российской Федерации (или муниципального образования). Этот индекс определяется с учетом уровня развития и структуры налоговой базы данной территории.
• Что учитывает: При расчете ИНП анализируются различные факторы, влияющие на поступления налогов:
  • Экономический потенциал региона: Объем производства, валовой региональный продукт (ВРП), доходы населения, инвестиции.
  • Структура экономики: Наличие крупных промышленных предприятий, сырьевых отраслей, сферы услуг, сельского хозяйства, которые по-разному генерируют налоговые поступления.
  • Особенности налоговой базы: Например, наличие крупных налогоплательщиков, которые существенно влияют на поступления НДС, налога на прибыль, НДФЛ.
• Значение: ИНП позволяет объективно оценить, сколько налогов регион потенциально способен собрать, если бы он управлял своими ресурсами со средней по стране эффективностью и имел среднюю по стране нагрузку на расходы. Он отражает не фактические, а расчетные возможности региона по формированию доходной части бюджета.

2. Индекс бюджетных расходов (ИБРi)

• Определение: ИБРi — это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка бюджетных расходов i-го субъекта Российской Федерации. Этот индекс показывает, насколько больше или меньше средств требуется региону для предоставления стандартного объема государственных услуг по сравнению со среднероссийским уровнем.
• Что учитывает: При расчете ИБР принимаются во внимание объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг:
  • Демографические особенности: Количество населения, его возрастная структура (доля детей, пенсионеров), плотность населения.
  • Географические и климатические условия: Удаленность населенных пунктов, климатические пояса (например, необходимость отопления, строительство в условиях вечной мерзлоты), что влияет на транспортные расходы, стоимость строительства, оплату труда.
  • Структура сети бюджетных учреждений: Количество школ, больниц, учреждений культуры, размер их штата.
  • Уровень дотационности: Влияние на потребность в трансфертах.
• Значение: ИБР позволяет скорректировать объем необходимой финансовой помощи с учетом объективно более высоких или низких затрат региона на выполнение своих полномочий. Например, регион с большой территорией и низкой плотностью населения будет иметь более высокий ИБР из-за больших транспортных расходов на доставку услуг.

Таким образом, формула БОi = ИНПi / ИБРi стремится к максимально объективной оценке «финансового здоровья» региона. Регион считается нуждающимся в выравнивании, если его расчетная бюджетная обеспеченность ниже определенного порогового значения, установленного на федеральном уровне. Эта методика, хотя и сложна, обеспечивает формализованный и прозрачный подход к распределению финансовой помощи, минимизируя субъективность решений.

Инструменты межбюджетного выравнивания: виды и особенности применения

Межбюджетное выравнивание осуществляется с помощью разнообразных финансовых инструментов, известных как межбюджетные трансферты. Эти механизмы позволяют перераспределять средства между бюджетами различных уровней, обеспечивая выполнение закрепленных полномочий и достижение целей выравнивания.

Классификация межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты — это общее название для средств одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемых другому бюджету той же бюджетной системы. Они являются основой финансового взаимодействия между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.

Бюджетный кодекс РФ четко разграничивает формы межбюджетных трансфертов в зависимости от их источника и назначения:

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (статья 129 БК РФ):

• Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: Основной инструмент горизонтального выравнивания.
• Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации: Предоставляются на софинансирование целевых расходов.
• Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации: Выделяются на осуществление определенных целевых расходов, связанных с исполнением переданных полномочий.
• Иные межбюджетные трансферты: Включают различные формы помощи, не подпадающие под вышеуказанные категории, например, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (статья 135 БК РФ):

• Дотации местным бюджетам: Аналогично федеральным, направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
• Субсидии местным бюджетам: На софинансирование целевых расходов муниципалитетов.
• Субвенции местным бюджетам: На осуществление переданных государственных полномочий.
• Субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей: Специфическая форма для определенных территориальных образований.
• Иные межбюджетные трансферты: Прочие формы финансовой помощи от региональных бюджетов муниципалитетам.

Эта классификация позволяет дифференцировать подходы к предоставлению средств в зависимости от их цели: общее выравнивание, целевое софинансирование или выполнение делегированных полномочий.

Характеристика основных инструментов

Для более глубокого понимания механизмов межбюджетного выравнивания необходимо детально рассмотреть каждый из ключевых инструментов, определенный в статье 6 Бюджетного кодекса РФ.

1. Дотация
   • Определение: Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах без установления направлений и (или) условий их использования.
   • Особенности: Это наиболее «свободный» вид трансферта. Получатель дотации имеет право самостоятельно определять, на какие цели направить эти средства, что повышает его финансовую самостоятельность. Дотации являются основным инструментом горизонтального выравнивания, так как их цель — повышение общей бюджетной обеспеченности.
   • Применение: Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ распределяются по сложным формализованным методикам (например, Постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 г. № 670 и его актуальными редакциями), учитывающими индексы налогового потенциала и бюджетных расходов. В 2024 году, например, в составе дотаций на выравнивание предусматриваются дотации, отражающие отдельные факторы, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности, для обеспечения доведения объемов дотаций субъектам, на территориях которых введен средний уровень реагирования (за исключением субъектов, не имеющих общих сухопутных границ с ДНР, ЛНР, Запорожской областью или Херсонской областью). Это подчеркивает адаптивность системы к текущим вызовам.
2. Субсидия
   • Определение: Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу — производителю товаров, работ, услуг на условиях софинансирования целевых расходов.
   • Особенности: Субсидии всегда имеют целевой характер и предполагают долевое участие получателя (софинансирование). Они направлены на реализацию конкретных программ, проектов или мероприятий, представляющих интерес для вышестоящего бюджета. Могут использоваться как для вертикального, так и для горизонтального выравнивания, когда речь идет о поддержке определенных секторов экономики или социальной сферы.
   • Применение: Например, субсидии на строительство дорог, модернизацию здравоохранения, поддержку малого бизнеса, внедрение инновационных технологий.
3. Субвенция
   • Определение: Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
   • Особенности: Как и субсидии, субвенции строго целевые, но в отличие от них, они не требуют софинансирования. Субвенции обычно выделяются на исполнение переданных государственных полномочий, когда вышестоящий уровень власти делегирует часть своих функций нижестоящему, обязуясь при этом предоставить для этого необходимое финансирование.
   • Применение: Типичные примеры — субвенции на выплату пособий, компенсаций, реализацию отдельных государственных социальных программ. Являются ключевым инструментом вертикального выравнивания, обеспечивая финансирование переданных полномочий.
4. Бюджетный кредит
   • Определение: Денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, иностранному государству, иностранному юридическому лицу, юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
   • Особенности: В отличие от других трансфертов, бюджетный кредит является возвратным и платным (хотя процентные ставки могут быть льготными или даже нулевыми в особых случаях). Он выступает скорее как инструмент управления ликвидностью и поддержки финансовой стабильности, нежели как прямое выравнивание.
   • Применение: Бюджетные кредиты могут использоваться для покрытия временных кассовых разрывов в бюджетах регионов и муниципалитетов, а также для финансирования капитальных проектов на льготных условиях.

Методы и инструменты выравнивания:

• Вертикальное выравнивание чаще всего использует субвенции (для финансирования переданных полномочий) и налоговые доходы (через нормативы отчислений). Методы могут включать нормативно-подушевой метод, квотирование налоговых доходов и присоединение налоговых ставок.
• Горизонтальное выравнивание в основном опирается на дотации (для общего выравнивания обеспеченности) и субсидии (для софинансирования целевых программ, призванных сократить межрегиональные различия). Здесь применяются нормативно-долевой и нормативно-подушевой методы расчетов.

Таким образом, система межбюджетных трансфертов в России представляет собой сложный, но гибкий механизм, позволяющий государству влиять на финансовое положение регионов и муниципалитетов, обеспечивая как базовую социальную справедливость, так и стимулируя развитие на местах.

Проблемы и направления совершенствования межбюджетного выравнивания в РФ

Несмотря на значительные усилия по реформированию и совершенствованию, система межбюджетного выравнивания в России по-прежнему сталкивается с рядом серьезных проблем. Они носят как системный, так и экономический характер, требуя комплексных решений для обеспечения устойчивого и сбалансированного развития страны. Можно ли достичь идеального баланса, учитывая динамичность экономических процессов и постоянно меняющиеся потребности регионов?

Системные недостатки и вызовы

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, как показывают исследования и практика, не всегда полностью отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и долгосрочной стратегии развития страны.

1. Разбалансированность механизма функционирования бюджетной системы:
Одной из фундаментальных проблем является сохраняющееся несоответствие между расходными полномочиями и доходными источниками на региональном и местном уровнях. Часто региональные и муниципальные власти не имеют достаточной собственной доходной базы для выполнения всех возло��енных на них функций, что делает их чрезмерно зависимыми от межбюджетных трансфертов. Эта проблема была обозначена еще на этапе разработки Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года, которая, как отмечали эксперты, не содержала системной проработки существующих проблем и не всегда способствовала экономическому росту регионов.

2. Проблемы нормативной и информационной базы:
Хотя Бюджетный кодекс РФ и постановления Правительства создают формализованную основу, остается ряд вопросов, связанных с детализацией, прозрачностью и стабильностью нормативной базы. Частые изменения в методиках распределения трансфертов могут затруднять долгосрочное планирование для регионов. Кроме того, качество и доступность информации для анализа и контроля эффективности межбюджетных отношений иногда недостаточны.

3. Неразвитость механизмов управления бюджетными потоками:
Отсутствие гибких и эффективных механизмов управления бюджетными потоками на местах приводит к неоптимальному использованию средств. Это может проявляться в неэффективном расходовании, недостаточной адресности помощи, а также в слабости контроля за достижением целевых показателей.

4. Отсутствие теоретически обоснованных и законодательно закрепленных положений о методах управления бюджетно-налоговой и долговой политикой регионов:
Регионы часто лишены достаточной автономии и инструментов для проведения собственной, адаптированной к их специфике, бюджетно-налоговой политики. Централизованное регулирование, хотя и обеспечивает определенную стабильность, может подавлять инициативу и ответственность на местах. Это порождает проблему чрезмерной зависимости, когда региональные власти не заинтересованы в наращивании собственного налогового потенциала, поскольку это может привести к сокращению федеральных трансфертов. Ранние программы реформ, например, имели существенный недостаток в отсутствии компромисса между интересами органов власти и граждан, что приводило к потере финансовой самостоятельности большинства субъектов РФ.

Экономические последствия и статистика

Системные проблемы межбюджетных отношений имеют вполне осязаемые экономические последствия, проявляющиеся в ухудшении финансового состояния многих регионов.

1. Рост государственного долга субъектов РФ:
Одним из наиболее тревожных индикаторов является динамика роста государственного долга субъектов Российской Федерации. На начало 2012 года госдолг субъектов РФ составлял 1,171 трлн рублей. К концу 2023 года он достиг 3,191 трлн рублей, увеличившись на 14,4% за год и более чем в 2,7 раза с 2012 года. Этот феномен свидетельствует о недостаточности собственных доходов регионов для финансирования своих полномочий и о необходимости серьезного пересмотра существующего распределения доходной и расходной базы. Заимствования становятся не инструментом развития, а средством покрытия текущих нужд.

2. Разбалансировка региональных бюджетов:
В 2024 году, по прогнозам, разбалансировка региональных бюджетов усилится. Агрегированный дефицит региональных бюджетов составил 0,4 трлн рублей, при этом дефицитные бюджеты сложились в 50 регионах. Это указывает на системные проблемы в формировании доходной части и управлении расходами, усугубляемые внешними экономическими факторами.

3. Высокая зависимость от межбюджетных трансфертов:
Межбюджетные трансферты играют значительную роль в формировании доходной части региональных и местных бюджетов, что является прямым следствием недостаточного собственного налогового потенциала. По итогам 2023 года их доля в структуре доходов региональных бюджетов составила 18,1%, хотя и сократилась на 4,2 процентных пункта относительно 2022 года. Однако для местных бюджетов ситуация гораздо более критична: доля межбюджетных трансфертов из бюджетов бюджетной системы РФ в 2023 году составила 67,2% доходов.

Региональные примеры:

• Регионы с высокой долей налоговых и неналоговых доходов (ННД) (более 90%): Москва, Санкт-Петербург, Тюменская, Сахалинская, Ленинградская области, ЯНАО. Эти регионы обладают мощной собственной экономической базой и относительно низкой зависимостью от федеральной помощи.
• Регионы с наименьшей долей ННД (менее 20%): Чеченская Республика, Республики Ингушетия и Тыва. Эти примеры наглядно демонстрируют критическую зависимость ряда субъектов от трансфертов, что ставит под вопрос их финансовую самостоятельность и возможности для самостоятельного развития.

Такая высокая зависимость подрывает стимулы к развитию собственного налогового потенциала, поскольку рост собственных доходов может привести к сокращению трансфертов, создавая «ловушку дотационности».

Пути совершенствования межбюджетного выравнивания

Решение вышеуказанных проблем требует комплексного подхода и системных преобразований. Российское правительство осознает эти вызовы, что находит отражение в стратегических документах и программах.

1. Государственная программа Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»:
Эта программа является ключевым инструментом в совершенствовании межбюджетных отношений. Ее основные цели:

• Повышение качества перераспределения ресурсов: Создание более справедливых, прозрачных и эффективных методик распределения трансфертов.
• Снижение зависимости бюджетов субъектов от федеральных трансфертов: Стимулирование регионов к развитию собственного налогового потенциала и повышению финансовой самостоятельности.
• Оптимизация объема полномочий: Четкое разграничение расходных полномочий и их соответствие доходной базе каждого уровня власти.

2. Учет особенностей современного периода агломерационного строительства:
Современные тенденции урбанизации и формирования крупных городских агломераций создают новые вызовы и возможности. При определении приоритетов регионального развития и формировании механизмов межбюджетного выравнивания важно учитывать:

• Специфику городских и сельских поселений: Различия в потребностях, стоимости услуг и налоговом потенциале между крупными городами, средними городами и сельскими территориями.
• Эффекты агломерации: Как притяжение ресурсов и населения в крупные центры влияет на доходы и расходы соседних территорий, и как это можно сбалансировать.

3. Ключевые задачи совершенствования:

• Устранение несоответствий между расходными полномочиями и доходными источниками: Это означает либо закрепление за регионами и муниципалитетами дополнительных стабильных доходных источников, либо пересмотр и оптимизацию объема их расходных полномочий.
• Стимулирование роста налогового потенциала регионов через межбюджетные трансферты: Переход от простого выравнивания к системе, которая вознаграждает регионы за эффективное управление, привлечение инвестиций и создание благоприятного экономического климата. Это может быть реализовано через условные гранты, субсидии, привязанные к показателям экономического роста, или создание специальных фондов развития.

Совершенствование межбюджетного выравнивания — это непрерывный процесс, требующий глубокого анализа, гибкости в принятии решений и постоянного диалога между всеми уровнями власти. Только так можно построить по-настоящему сбалансированную, справедливую и эффективную бюджетную систему, способную обеспечить устойчивое развитие всей Российской Федерации.

Заключение

Межбюджетное выравнивание в Российской Федерации представляет собой краеугольный камень бюджетного федерализма, призванный обеспечивать как финансовую стабильность различных уровней бюджетной системы, так и социальную справедливость для граждан. Проведенный анализ продемонстрировал комплексность и многоаспектность этой проблемы, охватывающей теоретические основы, исторические этапы развития, действующие механизмы и, конечно, актуальные проблемы.

Мы увидели, что межбюджетное выравнивание – это не просто техническое перераспределение средств, а глубоко укорененный в объективных экономических реалиях процесс, нацеленный на сглаживание различий в бюджетной обеспеченности территорий. Его принципы, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ, и функции, такие как фондообразующая и стимулирующая, подчеркивают его двойственную роль: как гаранта минимальных социальных стандартов, так и катализатора регионального развития.

Эволюция нормативно-правового регулирования от формирования системы в 1994 году до Концепции 1999–2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года, а также регулярные обновления Постановлений Правительства РФ, регулирующих методики распределения дотаций (включая актуальные на 2024 год), свидетельствуют о непрерывном поиске оптимальных решений. Эти изменения направлены на повышение прозрачности, предсказуемости и эффективности всей системы.

Центральное место в российской модели бюджетного федерализма занимают механизмы вертикального и горизонтального выравнивания, опирающиеся на расчет уровня бюджетной обеспеченности через индексы налогового потенциала и бюджетных расходов. Эти формализованные подходы к распределению дотаций, субсидий, субвенций и бюджетных кредитов призваны обеспечить объективность и справедливость.

Однако, несмотря на все усилия, система сталкивается с серьезными вызовами. Стремительный рост государственного долга субъектов РФ, агрегированный дефицит региональных бюджетов и сохраняющаяся высокая зависимость многих муниципалитетов от межбюджетных трансфертов ярко иллюстрируют системные недостатки. Эти проблемы требуют не просто корректировки, а глубокого переосмысления распределения доходной и расходной базы, а также усиления стимулирующей функции межбюджетных отношений.

Перспективы совершенствования лежат в плоскости реализации Государственной программы РФ «Развитие федеративных отношений…», учета специфики агломерационного развития и, главное, в устранении фундаментальных несоответствий между расходными полномочиями и доходными источниками регионов. Стимулирование роста собственного налогового потенциала и повышение финансовой самостоятельности регионов должны стать ключевыми задачами.

Дальнейшие исследования могли бы сосредоточиться на оценке долгосрочной эффективности действующих методик, анализе влияния межбюджетных трансфертов на инвестиционную активность и экономический рост в регионах, а также на разработке предложений по внедрению новых инструментов, учитывающих современные экономические и социальные реалии.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 26.10.2025).
3. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 N 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 годах».
4. Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 N 670 (ред. от 16.12.2024) «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».
5. Постановление Правительства РФ от 09.12.2017 N 1496 (ред. от 27.09.2025) «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета».
6. Постановление Правительства РФ от 24.12.2020 N 2263 (ред. от 24.12.2021) «О внесении изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2023 N 2316.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.12.2024 № 1792.
9. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
10. Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в РФ // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. Т. 13. № 1. С. 115-131.
11. Берг, О. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года / О. Берг // Вопросы экономики. — 2002 — N5. — С.144-152.
12. Боровикова Е.В. Налоговое регулирование межбюджетных отношений в муниципальных образованиях // Финансы. – 2008. — №1.
13. Бюджетная система Российской Федерации. / Под ред. М.В. Романовского. – М.: Юрайт, 2000. – 615с.
14. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / А.М. Годин, Н.С. Максимова, И.В. Подпорина. — М.: Дашков и К. 2008. 568 с.
15. Гордеева Г.П., Черкасова Ю.И. Финансовая поддержка муниципальных образований: теория и практика. Красноярск: Краснояр. гос. торг.- экон. ин-т. 2010. 172 с.
16. Грицюк Т.В. Механизмы межбюджетного выравнивания // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mehanizmy-mezhbyudzhetnogo-vyravnivaniya (дата обращения: 26.10.2025).
17. Домбровский Е.А. Подходы к укреплению доходной базы региональных бюджетов // Финансы. – 2012. – №7.
18. Кибилдс А.А. Мировая практика использования бюджетного федерализма в экономической системе государств федерального типа // Российский внешнеэкономический вестник. 2010. № 7. С. 68-74.
19. Колодина Е.А. Бюджетный федерализм как основа региональной экономической политики в современной России // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. № 6. С. 121-124.
20. Кузнецова Е.В. Методологические основы и особенности обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 12. С. 53-60.
21. Кулькова В.Ю. Формирование модели межбюджетных отношений в Российской Федерации: этапы, тенденции, проблемы // Вестник Казанского технологического университета. – 2008. – № 1. – С. 11-16.
22. Курьянова Е.А. Формирование системы межбюджетных отношений: проблемы и перспективы // Новые технологии. 2011. № 4. С. 180-183.
23. Малиновская О.В., Бровкина А.В. Бюджетная децентрализация: состояние и особенности развития в Российской Федерации на современном этапе // Финансы и кредит. 2012. № 15. С. 20-19.
24. Маршавина Л.Я. Налоги в системе межбюджетных отношений // Финансы и кредит. 2012. № 15. С. 5-11.
25. Межбюджетные отношения. Полезная книжка Сборник материалов, под редакцией Федоровой Е.А. – Хабаровск, 2011. – с. 224.
26. Молчанов И.Н., Молчанова Н.П. Совершенствование межбюджетных отношений и пространственное развитие в 2021–2023 годах // Финансовый университет при Правительстве РФ. URL: https://www.fa.ru/org/div/upr/research/ij/upload/molchanov_1.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
27. Печенская, М. А. Межбюджетные отношения: состояние, регулирование, оценка результативности: монография. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2015.
28. Пенюгалова А.В., Кочесокова Т.Е. Горизонтальное и вертикальное бюджетное выравнивание как механизмы обеспечения сбалансированности местных бюджетов // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gorizontalnoe-i-vertikalnoe-byudzhetnoe-vyravnivanie-kak-mehanizmy-obespecheniya-sbalansirovannosti-mestnyh-byudzhetov (дата обращения: 26.10.2025).
29. Родионова В.М. Сбалансированность бюджетов: теоретический и правовой аспекты // Финансы. 2012. №4. С. 54-60.
30. Савиных Т.С., Казаков В.В. Совершенствование межбюджетных отношений в процессе формирования оптимальной модели развития бюджетного федерализма в РФ // Вестник Томского государственного университета. 2011. № 344. С. 145-148.
31. Силуанов А.Г. Методологические подходы к оценке межбюджетных отношений в субъектах РФ // Экономическая политика. – 2012. – №12.
32. Силуанов А.Г. Пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/puti-sovershenstvovaniya-mezhbyudzhetnyh-otnosheniy-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 26.10.2025).
33. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С.В. Запольский. М.: «КОНТРАКТ», «Волтерс Клувер». 2011.
34. Шлыгина Е.В. Межбюджетные отношения в системе «регион-муниципалитет» // Финансы. – 2010. – №9. – С.69 – 71.