Теории местного самоуправления: Историческое развитие и современные вызовы муниципального управления в Российской Федерации

Местное самоуправление — это не просто механизм управления территорией, а живая ткань, связывающая граждан с властью. Оно обеспечивает возможность самостоятельного решения насущных вопросов, касающихся повседневной жизни каждого человека. Динамика его развития отражает зрелость общества и эффективность государственного устройства. В современных условиях, когда общественные запросы становятся всё более детализированными, а вызовы — глобальными, понимание теоретических основ, исторического пути и текущих проблем местного самоуправления приобретает особую значимость. Данный реферат призван всесторонне раскрыть эту тему, начиная с концептуальных дефиниций и исторических корней, переходя к анализу ведущих мировых и российских теорий, и завершая критическим осмыслением современного состояния и перспектив муниципального управления в Российской Федерации. Мы рассмотрим, как менялись представления о роли и месте местного самоуправления, какие вызовы стоят перед ним сегодня и какие пути совершенствования могут быть предложены для укрепления его роли в системе публичной власти.

Концептуальные основы и дефиниции местного самоуправления

Мир местного самоуправления, подобно древнему городу, построен на множестве слоев и интерпретаций, где каждая эпоха и научная школа добавляли свои кирпичики в общее здание понимания. Отсутствие единой интерпретации понятия «местное самоуправление» в отечественной науке не просто свидетельствует о сложности предмета, но и указывает на его глубокую социально-правовую многоплановость, заставляя нас постоянно возвращаться к его истокам для глубокого понимания.

Понятие и сущность местного самоуправления

Если взглянуть на определение «местного самоуправления», мы обнаружим целый калейдоскоп трактовок. Для кого-то это прежде всего институциональная составляющая — система местных органов, призванных осуществлять народовластие на низовом уровне. Другие же акцентируют внимание на функциональной стороне, видя в нем деятельность самого населения по управлению собственными, сугубо местными делами.

Скалон Василий Александрович, например, анализирует местное самоуправление с точки зрения новой институциональной теории, где ключевую роль играет институциональная среда, формирующая правила игры для всех акторов. Такой подход помогает понять, почему, несмотря на провозглашенную самостоятельность, многие аспекты функционирования местного самоуправления в России всё ещё остаются в тесной связке с государством, что создаёт определённые сложности в реализации принципов децентрализации. Современные теории муниципального права часто синтезируют классические подходы, стремясь создать более целостную картину.

Традиционно выделяются несколько подходов к определению характера местного самоуправления:

• Социальное самостоятельное начало: акцент на независимости общины от государства.
• Часть государственного аппарата: местное самоуправление как продолжение государственной власти на местах.
• Объединение государственных и общественных функций: гибридный подход, признающий двойственную природу.
• Нижний уровень государственной власти: более жёсткая трактовка, подчёркивающая подчинение государству.

Эти концепции не просто академические изыски, они служат основой для выработки оптимального подхода к определению понятия, признаков и функций местного самоуправления, формируя правовую и политическую рамку для его существования. Муниципальное управление, как вид социального управления, осуществляемого в этой сфере, направлено на разрешение конкретных вопросов местного значения, что подчёркивает его практическую ориентацию и значимость для каждого жителя.

Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление в современной России имеет глубокие правовые корни, закреплённые как в международных актах, так и в национальном законодательстве.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы, стала одним из ключевых международных документов, определивших стандарты организации и функционирования местного самоуправления. Она определяет местное самоуправление как «право и способность органов местного самоуправления регулировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Это основополагающий принцип, который Россия, будучи участницей Хартии, обязана соблюдать, стремясь к соответствию европейским стандартам демократического управления.

На национальном уровне каркас местного самоуправления заложен в Конституции Российской Федерации.

• Статья 12 Конституции РФ является фундаментальной, признавая и гарантируя местное самоуправление, а также прямо указывая, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение стало основой для формирования самостоятельного института, формально отделённого от государственной вертикали.
• Глава 8 Конституции РФ (статьи 130-133) детально регламентирует основы местного самоуправления. Статья 130 гласит, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это право осуществляется гражданами как непосредственно (референдумы, выборы), так и через выборные и иные органы местного самоуправления. Статьи 131, 132 и 133 устанавливают основы организации, компетенции и гарантии местного самоуправления. Примечательно, что в ходе конституционной реформы 2020 года статья 130 осталась неизменной, в то время как другие статьи, касающиеся организации, подверглись корректировке, что мы рассмотрим далее.

Ключевым законодательным актом, детализирующим конституционные положения, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон, принятый в начале 2000-х годов, стал своего рода «муниципальной конституцией», определив формы осуществления власти на местах, компетенцию органов и основы их взаимодействия. Однако история 131-ФЗ — это история постоянных изменений. По состоянию на 1 января 2025 года в него было внесено более 200 изменяющих законов, что делает его одним из самых часто корректируемых федеральных актов. Такая динамика свидетельствует о непрекращающемся поиске оптимальной модели, но также создаёт определённую нестабильность и сложности в правоприменении, требуя от правоприменителей постоянного внимания к актуальной редакции. Важно отметить, что с 1 января 2027 года Федеральный закон № 131-ФЗ утрачивает силу в связи с принятием нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот факт предвещает новый этап в развитии муниципального права России, предполагающий дальнейшую интеграцию местного самоуправления в общую систему публичной власти.

Организационные, территориальные и финансовые особенности местного самоуправления

Местное самоуправление, являясь элементом децентрализации публичной власти, обладает рядом уникальных организационных, территориальных и финансовых особенностей, определяющих его функционирование.

Организационные особенности проявляются в разнообразии видов муниципальных образований, на территории которых осуществляется местное самоуправление. Федеральный закон № 131-ФЗ первоначально выделял семь таких видов: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.

На протяжении последних двух десятилетий наблюдается чёткая тенденция к консолидации муниципальных образований. Если на 1 января 2005 года в России насчитывалось 24 274 муниципальных образования, из которых 20 112 были сельскими поселениями и 1 823 городскими, то к 1 января 2025 года общее число сократилось до 16 964. При этом количество городских округов, как правило, растёт, а число поселений уменьшается. Этот процесс отражает стремление к укрупнению территорий, оптимизации управления и, возможно, снижению административных издержек. Однако такие изменения могут влиять на доступность власти для населения и эффективность решения локальных проблем, что вызывает вопросы о балансе между эффективностью и близостью к гражданам.

Территориальные особенности также тесно связаны с административно-территориальным делением и, по сути, определяют границы, в которых реализуются полномочия местного самоуправления. Эта структура не статична и подвержена изменениям, как показали последние годы, что, в свою очередь, влечёт за собой перераспределение функций и ресурсов.

Финансовые особенности являются, пожалуй, наиболее критичным аспектом самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ гарантирует органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, а также устанавливать местные налоги и сборы. Кроме того, государство обязуется компенсировать дополнительные расходы, возникающие при выполнении государственных функций.

Однако реальная картина зачастую далека от идеала. По данным мониторинга, по итогам 2023 года подавляющее большинство (93,4%) муниципальных образований являлись получателями дотаций. Это означает, что почти все муниципалитеты в той или иной степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Такая зависимость резко ограничивает их реальную автономию в принятии решений и реализации местных проектов, превращая самостоятельность в декларацию, а не в реальный инструмент развития.

Более того, наблюдается изменение структуры межбюджетных трансфертов. В 2024 году зафиксировано снижение дотаций на 14% год к году, при этом объём субсидий вырос на 11%, а субвенций на 8%. Субсидии и субвенции, в отличие от дотаций, являются целевыми поступлениями, что означает, что муниципалитеты не могут свободно распоряжаться этими средствами. Они направляются на конкретные проекты или выполнение делегированных государственных полномочий. Этот сдвиг в структуре финансовой помощи, хотя и направлен на реализацию национальных проектов и государственных программ, фактически ещё сильнее понижает экономическую свободу и состоятельность муниципалитетов, превращая их скорее в исполнителей региональной и федеральной политики, нежели в самостоятельных акторов. Отсутствие полноценной финансовой самостоятельности является одним из главных вызовов для развития местного самоуправления в России.

Ведущие теории местного самоуправления в мировой практике

История политической мысли богата различными концепциями, объясняющими природу и роль местного самоуправления. Эти теории не просто академические упражнения, но и фундамент, на котором строились и продолжают строиться реальные системы управления на местах. Среди наиболее значимых выделяют концепции свободной общины, общественную (хозяйственную), государственную и дуалистическую.

Теория свободной общины (теория естественных прав общины)

Эта теория, появившаяся на рубеже XVIII–XIX веков, стала одним из первых мощных интеллектуальных ответов на централизованный государственный контроль. Её истоки прослеживаются во французской и бельгийской правовых школах, а среди видных представителей называют таких мыслителей, как Турэ, Токвиль, Гербер и Аренс. Основы были заложены ещё в докладе Ж.-Г. Турэ по законопроекту о реформе местного самоуправления в 1790 году и нашли отражение во французских конституциях того времени, а также в Конституции Бельгии 1831 года. Несмотря на французские корни, полноценное формирование теории произошло в Германии в первой половине XIX века.

Ключевая идея этой концепции заключается в том, что община исторически предшествовала государству и, следовательно, обладает естественным и неотчуждаемым правом самостоятельно заведовать своими делами. Эти дела по своей природе не являются государственными. Таким образом, общины имеют право формировать собственные органы управления, которые не должны обладать статусом государственных. Государство, согласно этой теории, должно лишь контролировать соблюдение общинами пределов их компетенции, не вмешиваясь в их сугубо внутренние, собственные дела. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и исторический опыт средневековых вольных городов, где городские общины обладали значительной автономией.

Однако не все были согласны с этой идеалистической картиной. Русские учёные, такие как Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин, В. П. Безобразов, критиковали теорию свободной общины за её несостоятельность. Они указывали на трудности в обосновании «неотчуждаемости прав» для крупных территориальных самоуправляющихся единиц, чьё существование и границы часто определялись именно государством, что делало её идеалистической и трудно применимой в условиях складывающихся национальных государств.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Пришедшая на смену теории свободной общины, эта концепция также исходила из противопоставления государства и местной общины, но предлагала более прагматичное обоснование. Её основателями считаются Р. Моль и О. Ресслер, а в России её активно развивали В. Н. Лешков и А. И. Васильчиков.

Суть общественной теории заключается в разделении всех публичных дел на две категории: собственно государственные и общественные, которые носят преимущественно хозяйственный характер. Последние, по мнению сторонников этой теории, должны решаться органами, созданными непосредственно местным сообществом, а не государством. На первый план выдвигалась негосударственная, хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления. Примеры таких дел включают благоустройство, местное здравоохранение, образование, управление коммунальной инфраструктурой – всё то, что напрямую затрагивает повседневную жизнь граждан и может быть эффективно организовано на местном уровне.

Критики общественной теории указывали на её слабость в смешивании самоуправляющихся территориальных единиц с частноправовыми объединениями, такими как промышленные компании или благотворительные общества. Основное отличие заключается в том, что принадлежность к самоуправляющимся единицам устанавливается законом и не является добровольной, как в случае с частными объединениями, а неразрывно связана с местом проживания каждого гражданина. К тому же, даже «хозяйственные» дела часто имеют государственное значение и требуют определённого уровня контроля и регулирования со стороны центральной власти, что делает чисто хозяйственный подход недостаточным.

Государственная теория самоуправления

В противоположность общественным концепциям, государственная теория самоуправления предлагала иной взгляд на природу власти на местах. Её основные положения были разработаны немецкими учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Согласно этой теории, самоуправление является одной из форм организации местного государственного управления. Полномочия, возложенные на органы местного самоуправления, рассматриваются как разновидность государственных функций, делегированных на местный уровень. Интересы общин или местные интересы неразрывно связаны с общегосударственными и не могут быть от них отделены. Такая трактовка подчёркивала единство публичной власти и интегрировала местное самоуправление в общую государственную структуру. Организация самоуправления на местах, по этой логике, строится исключительно на основании закона, а выбор предметов деятельности всецело определяется государством.

Государственная теория получила широкое развитие и в работах дореволюционных русских юристов, таких как А. А. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский. Они видели в местном самоуправлении скорее инструмент эффективного государственного управления, нежели проявление независимой общественной инициативы. Эта концепция логично вписывалась в имперскую модель централизованного государства, где унификация и государственный контроль были приоритетными, что объясняет её популярность в России того периода.

Дуалистическая теория муниципального управления

По мере усложнения государственных и общественных отношений, а также развития различных моделей местного самоуправления, стало очевидно, что ни одна из существующих теорий не может адекватно описать всю полноту явлений. Так возникла дуалистическая теория муниципального управления, которая стала развитием государственной концепции и, по сути, попыткой синтезировать общественный и государственный подходы.

Эта теория получила значительное развитие в последнее десятилетие XX века, главным образом как ответ на неспособность предшествующих концепций отразить всё многообразие видов мест��ого самоуправления, абсолютизируя лишь один из его признаков. Дуалистическая теория исходит из двойственной природы местного самоуправления, стремясь к сохранению самостоятельности местных сообществ и одновременно учитывая общегосударственные интересы. Она утверждает, что органы местного самоуправления, хотя и действуют как инструмент государственной администрации в определённых вопросах, должны быть в то же время в определённой степени независимыми от неё.

В российском контексте положения дуалистической теории разрабатывали такие учёные, как В. М. Гессен, Н. И. Лазаревский и Б. Н. Чичерин. Они признавали, что местное самоуправление не учреждается государством в полной мере, а скорее признаётся и гарантируется им как естественное и неотчуждаемое право населения на самостоятельное и под свою ответственность решение местных дел. Эта концепция позволяет создать более гибкую и адаптивную систему управления, способную балансировать между централизованным контролем и локальной автономией, что особенно актуально для современных государств, стремящихся к эффективному управлению и вовлечению граждан в решение местных проблем.

Историческая эволюция теорий и практики местного самоуправления в России

История местного самоуправления в России — это путь, полный крутых поворотов, реформ и контрреформ, отражающий вечный поиск баланса между централизованной властью и потребностью в самоорганизации на местах. Теоретические представления и практические формы этого института тесно переплетались, формируя уникальный российский опыт.

Местное самоуправление в дореволюционной России

Корни местного самоуправления в России уходят глубоко в историю. Ряд авторов возводят его к общинному строю у славян, к объединению общин в союзы и городские поселения. Это был период, когда коллективные решения и общая ответственность были основой выживания и развития. Другие видят истоки в вечевой традиции X-XI веков, которая наиболее ярко проявилась в Новгороде и Пскове, где решения принимались на народных собраниях. Это были своего рода «протогосударственные» образования с элементами демократического управления.

Однако более институционализированные формы самоуправления связывают с первой земской реформой Ивана IV в середине XVI века (1555-1556 гг.). Тогда были отменены кормления — система, при которой местные чиновники жили за счёт населения, и крестьяне с посадскими людьми получили право выбирать «излюбленных голов» и «лучших людей» для управления местными делами. До этого периода общественная самодеятельность на местном уровне регулировалась преимущественно обычаем, а не законом.

Эпоха Петра I стала периодом радикальных преобразований, которые существенно изменили ландшафт местного управления. 18 (29) декабря 1708 года Петр I издал именной указ, разделивший территорию России на 8 больших губерний (Московскую, Ингерманландскую/Санкт-Петербургскую, Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую). Эта реформа была направлена на усиление централизации, упорядочение налогообложения и перенесение части функций управления из центра на места, но под жёстким государственным контролем. В 1719 году был принят указ, разукрупнивший губернии на провинции, а провинции — на дистрикты (упразднённые в 1727 году). Эти меры привели к созданию стройной системы губернаторского управления, что значительно ослабило элементы местного самоуправления.

В конце XVIII века Екатерина II предприняла попытку возродить городское самоуправление, издав 21 апреля 1785 года «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи» (Жалованная грамота городам). Этот документ разделил горожан на шесть разрядов и учредил новые выборные городские учреждения – Общую и Шестигласную городские думы. Однако эта реформа имела ограниченный эффект, а со временем, при Александре III, органы местного самоуправления были вновь поставлены под жёсткий контроль правительственных чиновников.

Контрреформы Александра III стали важным этапом в преобладании государственной теории. Принятые 12 июня 1890 года новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и 11 июня 1892 года новое «Городовое положение» значительно сократили круг избирателей, уменьшили число гласных городской думы, сузили самостоятельность местного самоуправления и расширили опеку со стороны коронной администрации. Губернатор получил право ревизии земских учреждений и утверждения их решений, в том числе по вопросам «нецелесообразности», что фактически означало полный контроль над местными органами.

Тем не менее, расцвет местного самоуправления пришёлся на эпоху Александра II. Земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года стали знаковыми, создав выборные губернские и уездные земские собрания, а также городские думы и управы. Эти органы заведовали местными хозяйственными делами, открывая новую страницу в истории российской самоорганизации. До Октябрьской революции в России функционировало земство, где государственная власть ограничивалась волостью, а ниже начиналась сфера самоуправления, что демонстрировало стремление к определённой децентрализации.

Местное самоуправление в советский период (1917-1991 гг.)

Октябрьская революция 1917 года кардинально изменила вектор развития государственности, полностью отвергнув идею местного самоуправления в его дореволюционном понимании. В основу организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, действующих снизу доверху. От самого низкого до самого высокого уровня Советы были органами представительной власти государственного значения, и даже местные советы рассматривались как государственные органы. Это была система жёсткой вертикали власти, где не было места для автономных «местных дел» вне государственного контроля.

Конституции СССР (1924, 1936, 1977 гг.) последовательно отвергали концепцию местного самоуправления, устанавливая, что местные советы являются советами народных депутатов, что подчёркивало их государственный статус. В этот период любые проблемы местного самоуправления рассматривались исключительно через призму критики дореволюционного опыта и «буржуазных теорий», а советская система преподносилась как подлинно демократическая, где власть народа реализуется через единую государственную систему.

Возврат к идее местного самоуправления начался лишь в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти. Важную роль в этом процессе сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 год) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991 год). Эти акты стали первыми ласточками в возрождении института, разграничив полномочия между местными советами и администрациями. Закон РСФСР 1991 года прямо обособил местное самоуправление от государства, и этот принцип впоследствии был закреплён в новой Конституции Российской Федерации, прокладывая дорогу к современному пониманию.

Местное самоуправление в постсоветский период (с 1991 года)

Начало 90-х годов ознаменовало установление нового общественного и государственного строя в России, что предопределило серьёзные изменения в правовой системе. Законы 1990 и 1991 годов создали основу для возрождения местного самоуправления на демократических принципах, включая выборы и многопартийность.

Ключевым моментом стало принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года, которая закрепила местное самоуправление как самостоятельный институт, гарантировав его автономию, в том числе в определении структуры органов. Однако путь к полноценной реализации этих принципов был непростым. Уже 26 октября 1993 года Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских Советов, а их полномочия временно переданы местным администрациям. Это было продиктовано политической необходимостью того времени, но вызвало дискуссии о реальной самостоятельности нового института.

Следующим масштабным шагом стало принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон, как уже упоминалось, является одним из самых изменяемых в России: по состоянию на 1 января 2025 года в него было внесено более 200 изменяющих законов. Такая частая корректировка свидетельствует о непрерывном поиске оптимальных форм и механизмов функционирования, адаптации к меняющимся социально-экономическим и политическим условиям.

Однако этот закон не является вечным. Важно отметить, что с 1 января 2027 года Федеральный закон № 131-ФЗ утрачивает силу в связи с принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот новый закон призван окончательно интегрировать местное самоуправление в единую систему публичной власти, что, по мнению многих экспертов, является ключевой тенденцией современного этапа развития российского государства. Этот шаг отражает стремление к большей согласованности и эффективности в управлении на всех уровнях, но одновременно ставит вопросы о степени сохранения автономии местного самоуправления в будущем, что является предметом активных дискуссий.

Современное состояние и актуальные вызовы муниципального управления в Российской Федерации

Современное муниципальное управление в России представляет собой сложную систему, находящуюся в постоянном развитии и сталкивающуюся с целым рядом вызовов. Несмотря на провозглашённые конституционные гарантии, фактическое положение дел указывает на необходимость глубокого анализа и стратегических решений.

Влияние конституционной реформы 2020 года

Конституционная реформа 2020 года стала поворотным моментом в развитии организации местного самоуправления в Российской Федерации. Она внесла значительные изменения, затронув, в частности, статьи 131 и 132 Конституции РФ, а также добавив новые части 1¹ и 3 к статье 131. Эти поправки предусматривают возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а также в назначении и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Наиболее значимым изменением стало введение концепции «единой системы публичной власти», которая была закреплена в поправках к статье 132 Конституции РФ. Ряд исследователей интерпретируют эти изменения как усиление интеграции муниципалитетов с региональными и федеральными органами власти и, соответственно, снижение автономии местного самоуправления. В сущности, это движение к огосударствлению, где местное самоуправление, хотя и остаётся формально отдельным уровнем, фактически всё сильнее встраивается в вертикаль государственного управления. При этом важно подчеркнуть, что статья 130 Конституции РФ, определяющая самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, осталась без изменений. Это создаёт определённый правовой дуализм, где конституционные гарантии автономии соседствуют с механизмами более жёсткого контроля.

Некоторые эксперты характеризуют новый подход к построению системы власти как «квазикорпоративный», где муниципалитеты действуют скорее как подчинённые структуры, а не как самостоятельные субъекты народовластия. Эта трансформация института местного самоуправления из демократического в технократический, с явным трендом на огосударствление, является одной из ключевых тем для дискуссий в научном сообществе. Формально-правовой и политический статус местного самоуправления в системе органов власти в РФ по-прежнему остаётся неоформленным в едином и однозначном понимании, что и поддерживает идею его многоплановости и неоднозначности. А ведь именно ясность статуса критически важна для эффективного функционирования.

Основные проблемы муниципального управления

Несмотря на активное законодательное регулирование и постоянные реформы, система муниципального управления в современной России сталкивается с рядом хронических и острых проблем, которые можно систематизировать в три основные группы: финансово-экономические, кадровые и нормативно-правовые.

Финансово-экономические проблемы: «В поисках независимости»

Одной из самых острых проблем является слабость финансово-экономической основы муниципальных образований. Большинство муниципалитетов просто не имеют достаточных собственных средств для эффективной деятельности и исполнения своих функциональных обязанностей. Статистика подтверждает эту тенденцию: по данным мониторинга исполнения местных бюджетов, по итогам 2023 года подавляющее большинство (93,4%) муниципальных образований являлись получателями дотаций. Это означает, что почти все они в той или иной степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Более того, структура межбюджетных трансфертов меняется не в пользу финансовой автономии муниципалитетов. В 2024 году наблюдается снижение дотаций на 14% год к году, в то время как объём субсидий вырос на 11%, а субвенций на 8%. Субсидии и субвенции, в отличие от нецелевых дотаций, имеют строго определённое назначение. Это означает, что муниципалитеты получают средства, но не могут свободно ими распоряжаться, что существенно ограничивает их экономическую свободу и инициативу. По итогам 2022 года, наибольшую долю в структуре межбюджетных трансфертов занимали субвенции (44,6%) и субсидии (32%). Эта тенденция к увеличению доли целевых трансфертов при снижении нецелевых ещё сильнее усугубляет финансовую зависимость, превращая муниципалитеты в исполнителей государственных программ, а не в самостоятельных субъектов развития. Как же тогда говорить о подлинной самостоятельности, если бюджетная свобода так ограничена?

Кадровые проблемы: «Готовность к самостоятельности»

Кадровая составляющая также является уязвимым местом. Не все работники местных органов оказались готовы к самостоятельности в принятии решений и участию в реальном управлении, которое кардинально отличается от централизованного государственного управления. Отсутствие достаточного опыта, знаний и инициативы у части муниципальных служащих тормозит развитие эффективной системы местного самоуправления. Это также связано с отсутствием полноценной системы подготовки и переподготовки кадров, способных работать в условиях расширенной самостоятельности и ответственности, что требует системного подхода к развитию человеческого капитала на местах.

Нормативно-правовые проблемы: «Лабиринт регулирования»

Недоработанность нормативно-правовой базы создаёт существенные препятствия для выстраивания полноценных взаимоотношений между государством, регионом и муниципальным образованием. Несовершенство законодательства, регулирующего организацию и деятельность органов местного самоуправления, а также отсутствие должного контроля за его практическим применением, приводят к правовой неопределённости и коллизиям.

Одной из наиболее острых проблем являются «нефинансируемые федеральные мандаты». Это ситуации, когда органы местного самоуправления обязаны выполнять государственные полномочия, установленные федеральными законами, но доходы местных бюджетов для их исполнения недостаточны, а средства из федерального бюджета либо не предоставляются, либо перечисляются в недостаточном объёме. Это создаёт дисбаланс между возложенными обязанностями и реальными возможностями, фактически делая муниципалитеты заложниками недофинансированных обязательств.

Существенные проблемы наблюдаются и в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Большинство регионов страны сталкиваются с нарастанием кризисных явлений: низкое качество предоставляемых услуг, высокий уровень износа основных фондов и значительные непроизводительные потери ресурсов. Росстат регулярно собирает и публикует данные о жилищном фонде, включая ветхий и аварийный, а также об обеспеченности различными видами благоустройства, которые доступны в Единой межведомственной информационно-статистической системе (ЕМИСС). Хотя в 2024 году расходы на ЖКХ продемонстрировали существенный прирост, увеличившись на 346 миллиардов рублей, это лишь указывает на масштаб накопившихся проблем, требующих системных и долгосрочных решений.

Наконец, торможение развития с точки зрения градостроительства также является серьёзным вызовом. Недостаточное развитие порядка признания вещных прав на землю, сложности в разработке и реализации градостроительной документации препятствуют комплексному и устойчивому развитию территорий, что снижает инвестиционную привлекательность и качество городской среды.

Все эти проблемы подчёркивают, что, несмотря на постоянные усилия, многие аспекты развития российского местного самоуправления всё ещё находятся в стадии постоянного совершенствования, требуя комплексного подхода и стратегического видения.

Соотношение мировых и российских теорий местного самоуправления и пути его совершенствования

В истории политической и правовой мысли не существует универсальной модели местного самоуправления, подходящей для всех стран и эпох. Применимость любой теории зависит от уникального сочетания исторических, национальных и социокультурных факторов, а также от общей направленности политической системы. Выбор концептуальной основы для реформы местного самоуправления всегда носит глубоко мировоззренческий характер, определяя не только структуру, но и философию власти на местах.

Сравнительный анализ мировых и российских моделей

Мировой опыт развития структур местного самоуправления демонстрирует значительные позитивные результаты, позволяющие создавать эффективные социальные и хозяйственные формы, но при этом подчёркивает отсутствие единообразия.

• Англосаксонская модель, исторически сложившаяся в Великобритании, долгое время базировалась на принципах теории свободной общины (или естественных прав общины). Её главные черты – высокая степень автономии местных органов, минимальное вмешательство государства в их внутренние дела и широкое участие граждан в управлении. Это было обусловлено историческим развитием английского права и традициями самоуправления.
• В противоположность ей, германская модель местного самоуправления формировалась под сильным влиянием государственной теории. Здесь муниципальные органы рассматривались как часть государственной администрации, выполняющие делегированные им государственные функции. Контроль со стороны центральной власти был более выраженным, а самостоятельность ограничивалась законодательными рамками, определёнными государством.
• Континентальная (европейская) концепция, зародившаяся во Франции, получила широкое распространение, в том числе и в России на определённых исторических этапах. Её главное отличие — это меньшая автономия местной власти по сравнению с англосаксонской моделью и усиление централизации. Государство играет более активную роль в регулировании и контроле над деятельностью муниципалитетов.

В России, с её уникальной историей и традициями, развитие теоретических представлений о местном самоуправлении всегда носило специфический характер. Русские учёные конца XIX – начала XX века активно формулировали собственные концепции, пытаясь адаптировать мировые идеи к российским реалиям.

Влияние общественной теории на местное самоуправление в России выразилось в закреплении в Конституции Российской Федерации принципа изоляции данного института от органов государственной власти, его самостоятельности в пределах собственных полномочий (статья 12). Это было попыткой создать барьер между централизованным государством и местными сообществами.

Однако, как мы уже видели, конституционная реформа 2020 года и принятие нового Федерального закона о местном самоуправлении от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который вступит в силу с 1 января 2027 года, свидетельствуют о движении в сторону дуалистической модели муниципального управления. Действующая отечественная Конституция, а теперь и новое законодательство, закрепляет идею об общественно-государственной природе местного самоуправления. Этот подход, по сути, является попыткой синтеза, признавая право населения на самостоятельное решение местных дел, но одновременно интегрируя муниципалитеты в единую систему публичной власти. Дуалистическая модель стремится создать условия для эффективной двусторонней связи между человеком, гражданским обществом и государством, обеспечивая баланс между автономией и контролем.

Для современной России, как и для многих молодых демократий, актуальным является комбинирование принципов различных концепций и моделей местного самоуправления. В условиях постоянного поиска оптимальной модели управления на местном уровне, сочетание самостоятельности органов местного самоуправления с эффективным контролем со стороны государства представляется наиболее перспективным путём. Это позволит использовать преимущества как общественной (инициатива, вовлечённость), так и государственной (стабильность, ресурсы) теорий, избегая их крайностей и создавая гибкую, адаптивную систему.

Рекомендации по совершенствованию муниципального управления в РФ

Совершенствование муниципального управления в Российской Федерации требует системного, комплексного и поэтапного решения задач. Опираясь на анализ теорий, исторического опыта и современных вызовов, можно сформулировать ряд ключевых рекомендаций:

1. Комплексная и поэтапная государственная политика:
   • Необходимо продолжать разработку и реализацию долгосрочных стратегий развития местного самоуправления. Действующие «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента РФ от 15.10.1999 № 1370, являются важным ориентиром, но требуют актуализации.
   • Разрабатываемый проект «Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года» должен чётко определить приоритетные направления, формы и методы государственной поддержки, учитывая при этом конституционные изменения 2020 года и новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 2025 года. Эти документы должны стать дорожной картой для всей системы публичной власти.
2. Повышение финансовой самостоятельности и прозрачности:
   • Необходимо пересмотреть механизмы межбюджетных отношений, увеличивая долю нецелевых дотаций и снижая зависимость от целевых субсидий и субвенций, чтобы предоставить муниципалитетам больше свободы в расходовании средств на приоритетные для местных сообществ проекты.
   • Требуется решить проблему «нефинансируемых федеральных мандатов» путём адекватного финансового обеспечения делегированных государственных полномочий.
   • Внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и повышение прозрачности местных бюджетов для граждан усилит контроль и ответственность.
3. Развитие партисипаторной активности граждан:
   • Высокий уровень доверия и активное участие граждан в принятии решений на уровне местного самоуправления — это не только показатель демократии, но и мощный ресурс для повышения эффективности расходования бюджетных средств, сплочённости и ответственности граждан, их заинтересованности в решении местных проблем.
   • В российском законодательстве предусмотрен широкий спектр форм участия (местный референдум, муниципальные выборы, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, институты старост). Однако, как показывает практика, часто наблюдается отставание готовности граждан к участию от развития нормативной базы. Необходимо активно развивать образовательные программы, информационные кампании и платформы для диалога, чтобы стимулировать реальную гражданскую активность и преодолеть пассивность жителей.
4. Эффективное управление муниципальной собственностью:
   • Повышение эффективности управления муниципальной собственностью через оптимизацию её использования является ключевым для укрепления финансовой основы муниципалитетов. Цели управления должны включать не только экономическую выгодность, но и выполнение социальных функций.
   • Разработка и реализация муниципальных программ, аналогичных «Повышению эффективности управления муниципальной собственностью города Кемерово» на 2015-2027 годы, должны стать повсеместной практикой, обеспечивая прозрачность и результативность.
5. Кадровое развитие и профессионализм:
   • Создание систем непрерывного обучения и повышения квалификации для муниципальных служащих, направленных на развитие компетенций в области стратегического планирования, проектного управления, работы с населением и использования современных информационных технологий.
   • Формирование кадрового резерва и привлечение высококвалифицированных специалистов на муниципальную службу.
6. Модернизация инфраструктуры и градостроительства:
   • Решение проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) требует значительных инвестиций и системных реформ, направленных на снижение износа фондов, повышение качества услуг и внедрение энергоэффективных технологий. Данные Росстата, доступные в ЕМИСС, должны служить основой для разработки адресных программ.
   • Упрощение и совершенствование градостроительного законодательства для стимулирования комплексного и устойчивого развития территорий.
7. Управление рисками и стратегическое планирование:
   • Разработка стратегий управления рисками, проведение ситуационных учений и создание резервных фондов для обеспечения финансовой устойчивости муниципальных образований, особенно в условиях нестабильности. Планируемое развитие риск-ориентированных подходов в рамках Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года является важным шагом в этом направлении.
8. Развитие сотрудничества с бизнесом и обществом:
   • Активное вовлечение частного сектора и некоммерческих организаций в решение местных проблем через механизмы государственно-частного партнёрства, социальный заказ и волонтёрские программы.

В конечном итоге, модернизация института муниципального управления должна быть системной и обеспечивать оптимальное сочетание законных интересов личности, общества и государства. Современное демократическое государство должно способствовать развитию самостоятельной системы местного самоуправления, создавая благоприятные условия для работы муниципальных органов за счёт разумного ограничения государственного вмешательства и максимального включения населения в решение местных вопросов.

Заключение

Изучение теорий местного самоуправления, его исторического пути в мире и в России, а также анализ современного состояния и вызовов муниципального управления в Российской Федерации позволяет сделать несколько ключевых выводов. Местное самоуправление — это не застывшая догма, а живой, постоянно развивающийся институт, чья природа и функции всегда находятся в диалектическом поиске баланса между общественной инициативой и государственной необходимостью.

Мы увидели, как от ранних концепций «свободной общины», акцентирующих естественные права местного сообщества, через «общественную» и «государственную» теории, подчёркивающие либо негосударственный, либо государственный характер местного управления, человеческая мысль пришла к «дуалистической» модели. Эта модель, признающая двойственную, общественно-государственную природу местного самоуправления, оказалась наиболее релевантной для современных государств, включая Российскую Федерацию, стремящуюся интегрировать автономию местных сообществ в единую систему публичной власти.

Исторический обзор показал, что Россия прошла сложный путь от зарождения общинных форм и земских реформ Александра II, через полное отвержение идеи самоуправления в советский период, до её возрождения в постсоветской Конституции 1993 года и последующей эволюции законодательства, кульминацией которой стало принятие нового Федерального закона № 33-ФЗ от 20.03.2025. Этот путь характеризуется постоянным напряжением между стремлением к централизации и потребностью в децентрализации, что нашло своё отражение в частых изменениях законодательства и, особенно, в конституционной реформе 2020 года.

Современное муниципальное управление в России сталкивается с серьёзными вызовами: финансово-экономическая зависимость, выражающаяся в высокой дотационности и преобладании целевых трансфертов; кадровые проблемы, требующие повышения квалификации и готовности к самостоятельным решениям; а также нормативно-правовые барьеры, включая «нефинансируемые федеральные мандаты» и системные проблемы в жилищно-коммунальном хозяйстве. Эти вызовы требуют не просто точечных корректировок, а комплексной, системной модернизации.

Развитие местного самоуправления является одним из фундаментальных способов организации публичной власти и неразрывно связано с перспективами развития всей российской государственности. Для его дальнейшего совершенствования необходима не только крепкая и стабильная правовая база, но и активное вовлечение граждан, повышение их доверия и партисипаторной активности. Будущее муниципального управления в России лежит в дальнейшем поиске оптимального сочетания законных интересов личности, общества и государства, в укреплении финансовой автономии, развитии профессиональных кадров и создании прозрачных, эффективных механизмов взаимодействия всех уровней публичной власти. Только такой подход позволит повысить качество жизни граждан и укрепить демократические основы государства.

Список использованной литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 27.06.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.07.2012).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Росстат. Режим доступа: www.gks.ru/.
4. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010.
5. Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации. Режим доступа: http://www.center-bereg.ru/444.html.
6. Дорошева Е.Ю. Развитие местного самоуправления: Мировой опыт и российская реформа. Политические аспекты: диссертация. М.: 1999. 146 с.
7. Что такое местное самоуправление в Российской федерации // Ленинский муниципальный округ.
8. Понятие местного самоуправления в Российской Федерации // Статья в журнале.
9. Современные подходы к понятию местного самоуправления.
10. Теоретические подходы к пониманию природы и сущности местного самоуправления // Статья в журнале «Молодой ученый».
11. Теоретические концепции сущности и содержания местного самоуправления // Статья в журнале «Молодой ученый».
12. Значение местного самоуправления в России сквозь призму исторического и теоретического познания // Статья в журнале.
13. Мировые модели местного самоуправления: исторические и социально-правовые аспекты // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
14. К вопросу о понятии местного самоуправления в науке и законодательстве // Текст научной статьи по специальности «Право — КиберЛенинка».
15. Подходы к понятию местного самоуправления Approaches to the concept of local government Е. – min.
16. Понятие местного самоуправления в контексте социальной философии // Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании — КиберЛенинка».
17. Понятие и сущность местного самоуправления // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
18. Анализ политико-правовых моделей организации местного самоуправления // Управленческое консультирование.
19. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Партия ЯБЛОКО.
20. Исторические корни местного самоуправления в России // Текст научной статьи по специальности «История и археология — КиберЛенинка».
21. Исторические традиции формирования и деятельности органов местного самоуправления в России: научно-теоретические концепции // КиберЛенинка.
22. Теоретические основы местного самоуправления // Известия РФЭИ.
23. Основные теории местного самоуправления. Теория свободной общины (естественных прав общины).
24. Теоретические концепции местного самоуправления // Русская Община.
25. Основные теории местного самоуправления: аналитический обзор // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
26. Теории местного самоуправления политологический контекст // Текст научной статьи по специальности — КиберЛенинка.
27. Общественная теория самоуправления // Проект «Исторические Материалы».
28. Основные теории местного самоуправления: общественные, государственная … // Студопедия.
29. К вопросу об основных муниципально-правовых теориях (теориях местного самоуправления).
30. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе // disserCat.
31. Основы местного самоуправления // YouTube.
32. Глава 1. Основы конституционного строя // Конституция Российской Федерации.
33. История развития МСУ в дореволюционной России // DiSpace.
34. Местное самоуправление в дореволюционной России.
35. Местное самоуправление периода Советского государства: историко-правовой аспект // Текст научной статьи по специальности «История и археология — КиберЛенинка».
36. История развития МСУ в России // Муниципальные новости.
37. Самоуправление в дореволюционной России (историко-правовой аспект) // Братцева.
38. Местное самоуправление в «постсоветский» период.
39. Местное самоуправление периода Советского государства: историко-правовой аспект // КЮИ МВД России.
40. Ключевые проблемы местного самоуправления в России*.
41. Что такое местное самоуправление: сравнительный анализ российского и зарубежного понятий.
42. Местное самоуправление в СССР.
43. Становление и развитие местного самоуправления в дореволюционной России: ретроспективный анализ // Текст научной статьи по специальности «История и археология — КиберЛенинка».
44. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
45. Диссертация на тему «Местное самоуправление в советской и постсоветской России: Сравнительный анализ — disserCat».
46. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации.
47. Совершенствование системы регулирования муниципального управления: тенденции и перспективы // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
48. Вызовы и развилки местного самоуправления в современной России: региональная специфика экспертной рефлексии // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
49. Основные теории местного самоуправления в Российской и украинской конституционно-правовой науке // Текст научной статьи по специальности — КиберЛенинка.
50. Лекция 6 Развитие местного самоуправления в России в советский и постсоветский период.docx.
51. Проблемы развития местного самоуправления в России // Мордасов В.В. / Экономика и социум — Первое экономическое издательство.
52. Сравнительный анализ местного самоуправления в России и Германии.
53. Перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
54. Тенденции и потенциал развития местного самоуправления в России // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
55. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.
56. Совершенствование перспективы развития местного самоуправления в РФ.
57. Стратегия развития местного самоуправления в России: факты, дискуссия, прогнозы.
58. О теоретических основаниях местного самоуправления в современной России.
59. Пути повышения эффективности организации системы местного самоуправления в РФ.
60. Развитие местного самоуправления в России: теоретические аспекты // Текст научной статьи по специальности «Политологические науки — КиберЛенинка».
61. Оценка эффективности государственного и муниципального управления: методы и критерии // АПНИ.
62. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью // Статья — Журнал Проблемы современной экономики.
63. Эффективность государственного и муниципального управления.
64. Эффективность государственного и муниципального управления: понятие, оценка, показатели, критерии, проблемы, экономическая и социальная // РАНХиГС.