Введение: Актуальность территориального вопроса в муниципальном праве
Территориальная организация местного самоуправления (МСУ) является не просто географической проекцией власти, а фундаментальным конституционно-правовым условием реализации народовластия на местах. Именно территория определяет границы компетенции муниципальных органов, круг лиц, имеющих право участвовать в местном самоуправлении, и, в конечном итоге, эффективность решения вопросов местного значения.
Актуальность глубокого изучения данной проблематики в 2025 году обусловлена кардинальными изменениями в законодательстве, запущенными конституционной реформой 2020 года и последующим принятием Федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ. Эти изменения не только включили МСУ в «единую систему публичной власти», но и закрепили курс на унификацию территориальной структуры, что выражается в повсеместном переходе к одноуровневой модели (муниципальные и городские округа) и упразднении традиционных видов муниципальных образований. В связи с этим, становится очевидным, что без глубокого понимания новой территориальной конфигурации невозможно говорить о реальной эффективности местного управления.
Настоящий реферат ставит целью всесторонний анализ правового и концептуального содержания территориальной основы МСУ в Российской Федерации, опираясь на действующее законодательство (ФЗ № 131-ФЗ в актуальной редакции) и прогностические положения нового Федерального закона № 33-ФЗ. Работа структурирована таким образом, чтобы последовательно раскрыть конституционные принципы, правовые критерии формирования территорий, особенности новых видов муниципальных образований и доктринальные споры вокруг современной территориальной реформы.
Конституционно-правовая сущность территориальной основы МСУ
Понятие и место территориальной основы в системе публичной власти
Территориальная основа местного самоуправления — это юридически закрепленное пространство, в пределах которого население непосредственно или через выборные и иные органы осуществляет местное самоуправление. С доктринальной точки зрения, она представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, которые закрепляют и регулируют территориальную организацию МСУ (состав, границы, порядок их установления и изменения).
В контексте Конституции РФ (глава 8), территориальная основа является необходимым условием для реализации права граждан на МСУ. Без четко установленной территории невозможно определить субъект права (население конкретного муниципального образования) и объект управления (вопросы местного значения).
Существенное изменение в понимании места МСУ произошло после внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 году. Согласно части 3 статьи 132, органы местного самоуправления и органы государственной власти теперь входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Это сближение, однако, не означает поглощения. Федеральный закон № 131-ФЗ и новая редакция Конституции РФ сохраняют самостоятельность МСУ в пределах его полномочий.
Аналитический вывод: Вхождение в единую систему публичной власти означает усиление координации и взаимодействия, особенно в рамках реализации федеральных и региональных программ, но не отменяет конституционный принцип организационной обособленности МСУ от системы органов государственной власти. Территориальная основа в этих условиях выступает как демаркационная линия, определяющая сферу исключительной компетенции местной власти, а ее границы становятся критически важными для разграничения ответственности и бюджетов.
Конституционные принципы территориальной организации
Конституция РФ устанавливает два ключевых принципа, определяющих территориальную организацию МСУ.
Во-первых, часть 1 статьи 131 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с обязательным учетом исторических и иных местных традиций. Этот принцип служит противовесом чисто административному подходу к формированию территорий, требуя уважения к сложившемуся укладу жизни, культурным и этническим особенностям. На практике учет традиций проявляется в:
- Выборе административного центра муниципального образования.
- Сохранении исторически сложившихся границ и наименований населенных пунктов.
- Обязательном учете прилегающих земель общего пользования и территорий традиционного природопользования при установлении границ.
Во-вторых, часть 2 статьи 131 закрепляет ключевую гарантию прав населения: изменение границ территорий, в которых осуществляется МСУ, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Этот принцип является краеугольным камнем демократии на местах и требует обязательной процедуры консультирования или прямого волеизъявления граждан (подробный анализ механизмов будет приведен в разделе Правовые механизмы изменения границ и судебная доктрина).
Правовые критерии формирования территорий муниципальных образований (ФЗ № 131-ФЗ)
Формирование и изменение территорий муниципальных образований — это исключительная компетенция субъектов Российской Федерации, которая реализуется путем принятия законов субъектов РФ в строгом соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Общие и специальные требования к границам МО
Закон № 131-ФЗ устанавливает ряд обязательных критериев, которые обеспечивают организационную и экономическую жизнеспособность муниципального образования.
| Требование | Суть и правовое закрепление |
|---|---|
| Единство субъекта РФ | Территория муниципального образования должна полностью располагаться на территории одного субъекта Российской Федерации (ст. 10 ФЗ № 131-ФЗ). |
| Сплошное разграничение | Территория субъекта РФ должна быть полностью разграничена между муниципальными/городскими/муниципальными округами или внутригородскими муниципальными образованиями. |
| Транспортная доступность | Границы МО, как правило, устанавливаются с учетом возможности транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав МО. |
| Независимость земель | В состав территории МО входят все земли независимо от форм собственности и целевого назначения. |
Требование транспортной доступности является важным практическим критерием, обеспечивающим эффективность управления и доступность власти для населения. Однако закон делает исключения: для территорий с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях допускается не применять требования о минимальной численности населения и транспортной доступности. Впрочем, насколько реально обеспечить эту доступность в обширных муниципальных округах, возникающих в ходе реформы?
Критерии для сельских поселений и порядок их упразднения
Особое внимание ФЗ № 131-ФЗ уделяет структуре сельских поселений, которые традиционно являются самой мелкой и многочисленной формой муниципального образования (хотя их число резко сокращается).
- Минимальная численность и административный центр: В состав сельского поселения, как правило, должен входить хотя бы один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек, либо населенный пункт, являющийся его административным центром. Это требование направлено на обеспечение минимального ресурсного и управленческого потенциала поселения.
- Пешеходная доступность: Для сельского поселения, в состав которого входит два и более населенных пункта, устанавливается более строгий критерий — границы должны быть установлены с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов. Это требование отражает специфику сельского быта и необходимость обеспечения прямого контакта населения с местной властью.
Порядок упразднения: Упразднение сельского поселения является крайней мерой и допускается только в случаях, когда его численность населения составляет менее 100 человек (на территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях). При этом решение об упразднении должно быть принято на сходе граждан, что является дополнительной гарантией конституционного права на местное самоуправление.
Сравнительный анализ видов муниципальных образований в текущем законодательстве (ФЗ № 131-ФЗ)
Действующая редакция ФЗ № 131-ФЗ предусматривает сложную, многоуровневую систему муниципальных образований. Однако ключевая тенденция последних лет — это переход от двухуровневой системы (район + поселения) к одноуровневой (округ).
Муниципальный округ: правовая природа и особенности одноуровневой организации
Введение муниципального округа (МО) Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ стало стратегическим шагом в территориальной реформе.
Дефиниция: Муниципальный округ — это муниципальное образование, созданное на территории нескольких объединенных сельских поселений и (или) городских поселений, не являющихся городскими округами, в которых органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ № 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа.
Сравнительный анализ муниципального и городского округов
И городской округ, и муниципальный округ представляют собой одноуровневую систему МСУ, то есть их органы власти решают полный спектр вопросов местного значения, традиционно разделявшихся между поселениями и районами.
| Критерий сравнения | Городской округ | Муниципальный округ |
|---|---|---|
| Территориальный признак | Городское поселение, не входящее в состав муниципального района. Имеет высокий уровень урбанизации. | Территория, преимущественно включающая сельское население. Создается путем объединения поселений. |
| Уровень МСУ | Одноуровневый. | Одноуровневый. |
| Вопросы местного значения | Решает полный перечень вопросов местного значения поселения и муниципального района (Статья 16 ФЗ № 131-ФЗ). | Решает единый перечень вопросов, соотнесенный с аналогичным перечнем для городского округа (Статья 16 ФЗ № 131-ФЗ). |
| Цель создания | Организация управления в крупном городском поселении. | Организация одноуровневого управления на преимущественно сельских территориях для консолидации ресурсов и повышения управляемости. |
Введение муниципального округа направлено на устранение недостатков двухуровневой системы (дробление бюджета, дублирование функций) и на повышение эффективности управления, особенно в сельских районах, где мелкие поселения не могли самостоятельно обеспечивать выполнение своих полномочий. Таким образом, происходит централизация не только власти, но и финансовых потоков, что критически важно для дотационных регионов.
Соотношение муниципально-территориального и административно-территориального деления
В Российской Федерации сосуществуют две системы территориальной организации:
- Административно-территориальное деление (АТД): Используется для организации деятельности органов государственной власти субъекта РФ (районы, города областного/краевого значения).
- Муниципально-территориальное устройство (МТО): Основа для организации местного самоуправления (муниципальные образования).
ФЗ № 131-ФЗ прямо не предписывает обязательного совпадения АТД и МТО. Это обусловлено конституционным принципом самостоятельности МСУ. Однако на практике большинство муниципальных районов совпадают по границам с административными районами субъектов РФ.
Доктринальный спор: Отсутствие жесткой корреляции между АТД и МТО является предметом дискуссий. Сторонники независимости утверждают, что это гарантирует самостоятельность МСУ. Критики указывают, что несовпадение границ может приводить к правовой неопределенности, усложнению межведомственного взаимодействия (например, между полицией, прокуратурой и органами МСУ), а также затрудняет планирование и статистический учет. Тем не менее, федеральное законодательство допускает как полное совпадение, так и несовпадение границ. Следует ли, однако, жертвовать самостоятельностью в угоду упрощению административного учета?
Правовые механизмы изменения границ и судебная доктрина
Процедура установления и изменения границ муниципальных образований строго регламентирована и является одной из ключевых гарантий конституционного права граждан на местное самоуправление.
Инициатива и порядок изменения границ
Правовой механизм изменения границ запускается инициативой, которая может исходить от трех субъектов:
- Население: Инициатива реализуется через местный референдум, как наиболее прямая форма волеизъявления.
- Органы местного самоуправления: Инициатива может быть выдвинута представительными органами или главой МО.
- Органы государственной власти субъекта РФ: Инициатива оформляется соответствующим нормативным правовым актом.
Независимо от источника инициативы, окончательное решение об установлении или изменении границ принимается только законом субъекта Российской Федерации. Закон не должен вступать в силу в период избирательной кампании или кампании местного референдума.
Учет мнения населения: анализ Определения КС РФ
Как было указано, часть 2 статьи 131 Конституции РФ требует обязательного учета мнения населения при изменении границ. Однако, что именно означает «учет мнения», и в какой форме он должен быть выражен?
Ключевое разъяснение по этому вопросу дано в Определении Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 N 214-О-П. Конституционный Суд постановил, что форма учета мнения населения должна быть адекватна характеру и степени влияния изменения границ на права и интересы граждан. Суд выделил три формы:
| Форма учета мнения | Условия применения | Правовое основание |
|---|---|---|
| Местный референдум | Обязателен в случаях, влекущих упразднение муниципальных образований (по смыслу части 2 статьи 130 Конституции РФ). | Высшая форма прямого волеизъявления граждан. |
| Голосование или сход граждан | Применяется при изменении границ муниципальных районов или поселений, которое влечет отнесение территорий населенных пунктов к другим МО. | Необходим для непосредственного подтверждения воли граждан, чьи территориальные права затрагиваются напрямую. |
| Решение представительного органа | Достаточно для учета мнения в случаях, которые не влекут отнесения территорий населенных пунктов к территориям других МО (т.е., минимальные, технические изменения). | Применяется, когда изменение границ не затрагивает интересы большинства населения или не приводит к существенным организационным преобразованиям. |
Таким образом, судебная доктрина обеспечивает гибкость правового регулирования, требуя наиболее строгих процедур (референдум) только при самых значительных преобразованиях, таких как упразднение или преобразование МО, которое кардинально меняет его статус. Только это обеспечивает реальное соблюдение конституционной гарантии.
Современная территориальная реформа: Анализ одноуровневой системы и критический обзор ФЗ № 33-ФЗ (2025)
Эволюция и тенденция к консолидации МО
Начиная с принятия ФЗ № 131-ФЗ в 2003 году, в России наблюдается устойчивая тенденция к консолидации (укрупнению) муниципальных образований. Двухуровневая система (муниципальный район + сельские/городские поселения), признанная громоздкой и финансово неэффективной, постепенно замещается одноуровневой моделью.
Основным инструментом этой консолидации стало преобразование муниципальных районов и входящих в них поселений в городские округа, а после 2019 года — в муниципальные округа. Эта тенденция отражает государственную политику, направленную на повышение финансовой устойчивости и управляемости территорий за счет сокращения административного аппарата и централизации полномочий.
Перспективы территориальной организации: Критический анализ ФЗ № 33-ФЗ от 2025 года
Самым значительным событием в сфере муниципального права, определяющим будущую территориальную модель, является принятие Федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который вступает в силу с 1 января 2027 года.
Этот закон фактически завершает переход к унифицированной одноуровневой модели, кардинально сокращая перечень видов муниципальных образований:
| Виды МО по ФЗ № 131-ФЗ (до 01.01.2027) | Виды МО по ФЗ № 33-ФЗ (с 01.01.2027) |
|---|---|
| Сельское поселение | Городской округ |
| Городское поселение | Муниципальный округ |
| Муниципальный район | Внутригородское муниципальное образование города федерального значения |
| Городской округ | |
| Муниципальный округ | |
| Внутригородская территория города федерального значения | |
| Внутригородской район городского округа с внутригородским делением |
Таким образом, ФЗ № 33-ФЗ предусматривает отмену таких традиционных видов МО, как сельское поселение, городское поселение и муниципальный район.
Доктринальные споры о территориальной реформе
Хотя законодатель обосновывает реформу повышением эффективности, в академической среде существуют серьезные опасения относительно ее последствий, особенно в контексте упразднения поселенческого уровня. Многие ученые (правоведы и социологи) высказывают мнение, что полный отказ от двухуровневой системы в пользу унифицированного муниципального округа может негативно сказаться на состоянии местного самоуправления в части:
- Удаления власти от населения: Консолидация ведет к централизации административного центра, что увеличивает дистанцию между гражданами и органами МСУ, особенно в обширных сельских округах. Это может снизить доступность муниципальных услуг и вовлеченность населения в решение местных вопросов.
- Снижение самостоятельности: Укрупнение территорий и унификация полномочий, по мнению критиков, ослабляют местную идентичность и возможность учета тех самых «исторических и иных местных традиций», закрепленных Конституцией РФ.
- Недостаточность ресурсов: Преобразование не всегда сопровождается адекватным перераспределением бюджетных ресурсов, что может привести к тому, что крупные, но бедные сельские округа будут не в состоянии эффективно решать возросший объем вопросов местного значения, унаследованных от района и поселений.
Заключение
Территориальная основа местного самоуправления представляет собой не только географическую карту, но и сложное конституционно-правовое явление, гарантирующее населению право на самостоятельное решение вопросов местного значения. Ее конституционно-правовое содержание базируется на принципах учета местных традиций и обязательного учета мнения населения при изменении границ (ст. 131 Конституции РФ), что подтверждается доктриной Конституционного Суда РФ (Определение № 214-О-П).
В настоящее время российское муниципальное право переживает глубокую территориальную реформу, доминирующим вектором которой является переход к унифицированной одноуровневой системе муниципального и городского округов. Эта тенденция, закрепленная в ФЗ № 131-ФЗ (введением муниципального округа) и получившая окончательное оформление в ФЗ № 33-ФЗ от 2025 года (упраздняющем поселения и муниципальные районы), направлена на повышение эффективности управления в контексте интеграции МСУ в единую систему публичной власти.
Вместе с тем, реформа ставит перед юридической наукой и практикой новые задачи, связанные с необходимостью научного осмысления новой территориальной модели, нивелирования рисков «удаления власти от населения» и сохранения конституционных гарантий местного самоуправления в условиях укрупнения и централизации. Суть вопроса заключается в следующем: позволит ли жесткая унификация, направленная на эффективность, сохранить исконный конституционный смысл местного самоуправления как власти, максимально приближенной к народу?
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, одобренных в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.).
- Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.).
- Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп. от 23 декабря 2003 г.).
- Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 N 214-О-П «По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…».
- Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 N 48-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»…».
- Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. – М.: Норма-Инфра, 1999.
- Глущенко, П. П. Муниципальное право / П. П. Глущенко, В. В. Пылин. – СПб.: Питер, 2005.
- Игнатов, В. Г. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы / В. Г. Игнатов, В. К. Белолипецкий. – Ростов-на-Дону, 2000.
- Зотов, В. Б. Муниципальное управление / В. Б. Зотов, З. М. Макашева. – М.: Юнити-Дана, 2002.
- Хужокова, И. М. Учебное пособие по муниципальному праву / И. М. Хужокова. – М.: Издательство «Экзамен», 2005.
- Сергеев, Д. Б. Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации // Российский юридический журнал. – 2015. – N 1 (январь-февраль).
- О территориальной основе местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
- ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ С УЧЕТОМ МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
- Сравнительный анализ Федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: https://kodeks.karelia.ru (дата обращения: 23.10.2025).
- Эволюция федерального законодательства о местном самоуправлении [Электронный ресурс]. URL: https://rea.ru (дата обращения: 23.10.2025).
- НОВЫЙ ЗАКОН О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РОССИИ: ТАКТИКА ИЛИ СТРАТЕГИЯ [Электронный ресурс]. URL: https://rea.ru (дата обращения: 23.10.2025).