В условиях динамично меняющегося мирового экономического ландшафта, геополитических трансформаций и стремительного развития цифровых технологий, Федеральная таможенная служба Российской Федерации (ФТС России) сталкивается с необходимостью постоянной адаптации и совершенствования своих функций. При этом, по данным Правительства РФ, до одной трети государственных программ признаются неэффективными, что подчеркивает критическую важность выбора и грамотного применения действенных инструментов управления. В этом контексте программно-целевые методы управления выступают не просто как один из инструментов, но как стратегическая основа для реализации государственной политики, направленной на повышение эффективности, прозрачности и результативности деятельности таможенных органов. Из этого следует, что без глубокого понимания и мастерского владения этими методами, любые попытки модернизации рискуют остаться лишь декларациями, не приносящими реальных изменений.
Целью данного исследования является всесторонний академический анализ и систематизация информации по управлению развитием таможенных органов Российской Федерации на основе программно-целевых методов. Для достижения поставленной цели в рамках реферата будут решены следующие задачи:
- Раскрытие теоретико-методологических основ программно-целевого управления в контексте государственного сектора.
- Систематизация актуальной нормативно-правовой базы, регулирующей применение программно-целевых методов в деятельности ФТС России.
- Исследование основных подходов и моделей, используемых в управлении развитием таможенных органов.
- Анализ текущих стратегических целей, задач и ключевых показателей эффективности, реализуемых через программно-целевое планирование.
- Оценка эффективности применения программно-целевых методов на конкретных примерах.
- Выявление вызовов и проблем, возникающих при реализации программно-целевых методов, и предложение путей их преодоления.
- Определение перспектив и направлений совершенствования программно-целевого управления в ФТС России.
Данное исследование призвано внести вклад в понимание сложности и многогранности программно-целевого управления, демонстрируя его потенциал и актуальные вызовы в одной из ключевых государственных служб – Федеральной таможенной службе.
Теоретико-методологические основы программно-целевого управления в государственном секторе
Эффективность любого государственного механизма напрямую зависит от инструментов, которые он использует для достижения своих целей, и в лабиринте современного государственного управления программно-целевые методы выступают как маяк, указывающий путь к системному и результативному развитию.
Сущность и отличительные особенности программно-целевого подхода
Программно-целевое управление (ПЦУ) — это не просто набор плановых документов, это философия и методология, ориентированная на достижение конкретных, измеримых результатов в заранее установленные сроки. В основе ПЦУ лежит решение сложных, комплексных задач, взаимосвязанных по таким критериям, как время и ресурсное обеспечение, с четкой стратегической направленностью. Это не оперативное реагирование на текущие проблемы, а глубокое, системное воздействие, направленное на трансформацию и развитие объекта регулирования.
Отличительные особенности программно-целевого подхода формируют его уникальность и высокую ценность для государственного управления:
- Направленность на комплексное решение задач: ПЦУ позволяет агрегировать усилия различных ведомств и уровней власти для достижения общей, значимой цели. Вместо разрозненных мероприятий формируется единый, взаимоувязанный комплекс действий.
- Более длительный горизонт планирования: В отличие от традиционного бюджетного планирования, ограниченного, как правило, трехлетним циклом, государственные программы могут охватывать период до 2030 года и далее, что особенно актуально для таких масштабных стратегических документов, как, например, Стратегия развития таможенной службы.
- Системный подход к формированию взаимоувязанного комплекса мероприятий: Все компоненты программы – цели, технологии, ресурсы, исполнители и сроки – находятся в тесной взаимосвязи, что обеспечивает комплексность и системность подхода.
- Открытый и гласный порядок формирования программ и контроля их реализации: Этот принцип способствует повышению доверия общества и обеспечивает механизм внешней оценки, предотвращая кулуарные решения.
- Высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок: Законодательство, такое как Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ, обязывает размещать информацию о закупках в единой информационной системе (ЕИС), делая процесс максимально открытым.
- Возможность оперативной корректировки программных мероприятий: Механизм обратной связи позволяет гибко реагировать на изменяющиеся условия и вносить необходимые коррективы без остановки всего процесса.
- Возможность объединять усилия органов власти различных уровней: ПЦУ создает платформу для межведомственного и межуровневого сотрудничества, что критически важно для решения масштабных национальных задач.
Основные функции и принципы ПЦУ
Программно-целевое управление является одной из важнейших функций государственного управления, предполагающей выполнение пяти ключевых функций, которые взаимосвязаны и образуют единый цикл:
- Планирование: Определение конкретных целей и желаемых результатов, а также разработка детальной программы их достижения. Это включает в себя формулировку подцелей, описание мероприятий, определение сроков и ресурсов.
- Прогнозирование: Оценка будущих условий и тенденций, которые могут повлиять на реализацию программы. Прогнозирование помогает предвидеть потенциальные риски и возможности, позволяя заблаговременно корректировать стратегии.
- Организация: Структурирование деятельности, распределение ответственности, создание необходимых организационных условий для выполнения программы.
- Координация: Обеспечение согласованности действий всех участников программы, предотвращение дублирования усилий и конфликтов интересов.
- Контроль: Систематический мониторинг выполнения намеченных действий, измерение и оценка их результатов. Контроль включает не только фиксацию отклонений, но и анализ причин, а также последующую корректировку мер или характера действий.
В основу программно-целевого подхода положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Эта логика выражается триединой формулой «цели—пути—средства», обеспечивающей взаимное согласование амбиций и ресурсов. Финансирование программ, как правило, осуществляется за счет федерального бюджета и внебюджетных источников, включая взносы участников, отчисления от прибыли предприятий, кредиты банков под государственные гарантии, а также средства региональных бюджетов и внебюджетных фондов. Главное преимущество такого подхода заключается в тесной увязке планируемых мероприятий с финансовыми ресурсами, обеспечивая адресность, приоритетность и эффективность затрат на каждом этапе.
Исторический аспект и современное применение ПЦУ в России
Идея программно-целевого управления не нова. Исторически программно-целевые методы государственного регулирования начали активно использоваться еще в 30-е годы XX века в индустриально развитых странах Европы, где они стали ответом на вызовы крупномасштабного экономического и социального планирования. В истории СССР ярким примером такого подхода стал план ГОЭЛРО (Государственной комиссии по электрификации России), разработанный в 1920 году. Это была первая комплексная программа развития экономики на основе электрификации, которая продемонстрировала потенциал целевого планирования для трансформации страны.
В современной России программно-целевой подход получил новое дыхание с 2014 года, когда государственные программы стали основой федерального бюджета. Этот переход был обусловлен стремлением повысить эффективность государственных расходов и обеспечить достижение долгосрочных стратегических целей развития страны. Однако, как показывает практика, внедрение ПЦУ не лишено проблем. По данным Правительства РФ, до одной трети государственных программ признаются неэффективными, и их реализация не всегда приводит к повышению результативности использования бюджетных средств. Это указывает на необходимость постоянного совершенствования методологии, усиления контроля и повышения квалификации исполнителей. В 2016 году доля программных расходов бюджета в среднем по России составляла 89,9%, при этом в 48 регионах она была 95% и выше, что свидетельствует о широком распространении этого метода, но и о потенциале для его качественного улучшения.
Таким образом, программно-целевые методы, пройдя длительный путь становления и адаптации, сегодня являются краеугольным камнем государственного управления в России, представляя собой мощный, но требующий постоянного совершенствования инструмент для решения стратегических задач.
Нормативно-правовое регулирование программно-целевого управления в ФТС России: Актуальный обзор
В условиях правового государства любая управленческая деятельность строится на четко определенной нормативно-правовой базе. Применение программно-целевых методов в Федеральной таможенной службе России не исключение, а, напротив, яркий пример системного подхода к управлению, закрепленного в иерархии нормативных актов.
Законодательная база федерального уровня
Фундамент программно-целевого подхода в российском государственном управлении заложен в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон стал ключевым документом, установившим единые принципы и правила для всех участников стратегического планирования, включая государственные органы. Он определяет программно-целевой подход как основной метод управления социально-экономическими системами в стране, обязывая федеральные органы исполнительной власти, включая ФТС России, разрабатывать и реализовывать государственные программы и иные программные документы.
Над этим базисом возвышаются Указы Президента Российской Федерации, которые определяют высшие национальные цели и стратегические задачи развития страны. Эти указы формируют концептуальный каркас, на который опираются все государственные программы. Особое значение имеют:
- Указ Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»: Этот документ является актуальной дорожной картой для всего государственного аппарата, задавая долгосрочные ориентиры.
- Предшествующие ему Указ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации до 2030 года» и Указ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» также внесли значительный вклад в формирование текущей повестки, обеспечивая преемственность стратегического планирования.
Эти документы определяют вектор развития, который затем детализируется в программах различных ведомств, включая ФТС.
Ведомственные и отраслевые нормативные акты
Деятельность таможенных органов, включая применение программно-целевых методов, регулируется многоуровневой системой нормативных актов. Центральное место в ней занимает Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС), который определяет общие принципы и правила таможенного регулирования на территории ЕАЭС. В дополнение к нему, Федеральный закон № 289-ФЗ, применяемый с 4 сентября 2018 года, установил особенности таможенного регулирования России в соответствии с положениями права ЕАЭС, включая аспекты электронного декларирования, упрощения контроля, взаимодействия органов и автоматизации обработки документов.
Ключевым стратегическим документом для ФТС России является Распоряжение Правительства РФ от 23 мая 2020 г. № 1388-р «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» (Стратегия-2030). Этот документ не просто декларация намерений, а обязательный ориентир для всех федеральных органов исполнительной власти при разработке и реализации государственных программ и иных программных документов, затрагивающих таможенную сферу. Он детализирует национальные цели применительно к таможенному делу и задает конкретные направления развития.
Организационную структуру и функции ФТС России определяет Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2021 г. № 636. Этот документ является основой для внутренних регламентов и ведомственных актов ФТС, которые издаются в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Например, Постановление Правительства РФ от 29 июня 2024 г. № 893, регулирующее тарифные квоты на вывоз отходов и лома черных металлов, является примером детализирующего акта, влияющего на конкретные аспекты таможенной деятельности.
Роль программно-целевого планирования в формировании деятельности ФТС
Формирование планов и основных показателей деятельности ФТС России является сложным и многоступенчатым процессом, который преимущественно основывается на программно-целевом методе бюджетного планирования. Этот процесс не является спонтанным, а строится на стратегических директивах, исходящих от высших органов государственной власти:
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию: Задает ключевые национальные приоритеты и направления развития.
- Бюджетное послание Президента РФ: Определяет основные принципы и приоритеты бюджетной политики.
- Программа социально-экономического развития РФ и план действий Правительства РФ: Конкретизируют общие стратегические установки, переводя их в плоскость конкретных задач и мероприятий.
На основе этих фундаментальных документов ФТС России разрабатывает свои ведомственные программы и планы, которые должны быть синхронизированы с общенациональными целями. Программно-целевой метод обеспечивает логическую связь между стратегическими целями на высшем уровне и конкретными действиями ФТС, а также их ресурсным обеспечением. Это позволяет создать целостную систему управления, где каждый элемент работает на достижение общего стратегического результата, а не просто выполняет отдельные, разрозненные функции.
Подходы и модели программно-целевого управления развитием таможенных органов: Особенности реализации
Развитие таможенных органов – это не линейный процесс, а сложная, многофакторная система, требующая гибких и эффективных управленческих решений. В этом контексте программно-целевой метод выступает как основной инструмент, позволяющий не просто реагировать на изменения, но и активно формировать будущее таможенной службы.
Этапы и структура программно-целевого управления в ФТС
Процесс управления развитием таможенных органов с применением программно-целевого подхода представляет собой последовательность взаимосвязанных этапов, ориентированных на достижение долгосрочных и среднесрочных целей:
- Формулировка целей: Это первый и, возможно, самый критический этап. Цели должны быть четкими, измеримыми, достижимыми, релевантными и ограниченными по времени (SMART). В контексте ФТС цели касаются улучшения материально-технической и социальной базы, подготовки кадров, оснащения техническими средствами, совершенствования информационных систем. Эти задачи взаимоувязаны по времени, ресурсам и другим параметрам, и для их осуществления требуется длительный период.
- Разработка планов для достижения целей: На этом этапе детально прорабатываются мероприятия, которые необходимо выполнить для достижения сформулированных целей. Это включает определение ответственных исполнителей, сроков, необходимых ресурсов и индикаторов выполнения.
- Систематический контроль за выполнением намеченных действий, измерение и оценка их результатов: Регулярный мониторинг позволяет отслеживать прогресс, выявлять отклонения от плана и оценивать достигнутые результаты.
- Постоянная корректировка мер или характера действий исполнителей: Механизм обратной связи является краеугольным камнем ПЦУ. Он позволяет оперативно реагировать на изменения внешней среды или внутренние факторы, вносить необходимые корректировки в планы и мероприятия, обеспечивая гибкость и адаптивность системы.
Структура программы, как правило, представлена четырьмя взаимосвязанными блоками:
- Целевой блок: Определяет основ��ую цель программы, ее подцели и ожидаемые конечные результаты.
- Ресурсный блок: Содержит информацию о финансовых, материальных, кадровых и информационных ресурсах, необходимых для реализации программы. Финансирование по принципу «бюджетирования, ориентированного на результат» является ключевым элементом, который обеспечивает тесную увязку затрат с ожидаемыми результатами.
- Организационно-исполнительный блок: Описывает систему управления программой, распределение полномочий и ответственности между участниками, а также механизмы координации их деятельности.
- Временной блок: Устанавливает сроки начала и окончания программы, а также этапы ее реализации.
- Комплексные программы: Разрабатываются для всестороннего совершенствования работы таможенных органов и организаций в целом. Они охватывают широкий спектр направлений деятельности, таких как инфраструктурное развитие, модернизация технологий, улучшение кадрового потенциала, развитие социальной сферы.
- Целевые программы: Сосредоточены на совершенствовании конкретной функции, направления или вида таможенной деятельности. Например, это могут быть программы по внедрению новых информационных систем, развитию системы управления рисками, борьбе с определенными видами контрабанды или оптимизации процедур таможенного оформления для отдельных категорий товаров.
- Содействие развитию международной торговли, росту товарооборота и несырьевого экспорта: ФТС стремится не только контролировать, но и активно способствовать экономическому развитию страны.
- Обеспечение национальной безопасности: Защита экономических интересов государства, борьба с контрабандой и незаконным оборотом товаров.
- Полнота и правомерность взимания таможенных платежей: Одна из ключевых фискальных функций таможенной службы, напрямую влияющая на формирование федерального бюджета.
- Достижение высокого качества таможенного администрирования: Упрощение и ускорение процедур для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД).
- Создание конкурентных преимуществ для законопослушных участников ВЭД: Минимизация административных барьеров и стимулирование легального бизнеса.
- Долгосрочное стратегическое планирование: Выход за рамки краткосрочных задач и ориентация на устойчивое развитие.
- Планомерность и предсказуемость: Четкое определение этапов и результатов, создание стабильной среды для участников ВЭД.
- Прозрачность: Открытость информации о деятельности таможенных органов и принимаемых решениях.
- Нацеленность на результат: Фокус на достижение конкретных, измеримых показателей, а не на процесс ради процесса.
- Оптимизация и совершенствование таможенного администрирования: Непрерывный поиск путей повышения эффективности процедур.
- Автоматизация и клиентоориентированность: Максимальное использование технологий для упрощения взаимодействия с бизнесом.
- Бесконтактность: Минимизация прямого контакта должностных лиц с участниками ВЭД благодаря цифровым решениям.
- Полномасштабную цифровизацию и автоматизацию деятельности таможенных органов: Это ядро стратегии, предполагающее цифровую трансформацию технологий таможенного оформления и контроля с использованием методов искусственного интеллекта (ИИ) и обработки больших объемов данных (Big Data).
- Содействие развитию международной торговли.
- Обеспечение прозрачности совершения таможенных операций и контроля.
- Сокращение административной нагрузки.
- Создание условий для развития международного транзита.
- Увеличение собираемости платежей: Активная работа ФТС по повышению эффективности в части собираемости платежей в федеральный бюджет и контроля за перемещением товарных партий приводит к стабильному выполнению прогнозных заданий по доходам федерального бюджета (на уровне 100%) и индексу собираемости НДС, акцизов и ввозной таможенной пошлины (>101%).
- Снижение объемов «серого» импорта: Ужесточение контроля, вкупе с созданием условий для упрощения и ускорения таможенных процедур для законопослушных участников ВЭД, способствует сокращению объемов нелегального ввоза товаров.
- Рациональное и эффективное распределение бюджетных средств: Программно-целевой метод бюджетного планирования способствует экономии, когда фактические суммы закупочных процедур оказываются ниже планируемых. Это свидетельствует о более ответственном подходе к расходованию государственных средств.
- Сохранение населения, здоровье и благополучие людей: Например, контроль за оборотом лекарственных средств и медицинского оборудования.
- Комфортная и безопасная среда для жизни: Борьба с контрабандой опасных веществ, контроль за качеством ввозимой продукции.
- Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство: Создание благоприятных условий для ВЭД, снижение административных барьеров.
- Развитие науки, промышленности и технологий: Содействие импорту высокотехнологичного оборудования, контроль за соблюдением интеллектуальных прав.
- Федеральная целевая программа «Государственная граница Российской Федерации (2003 — 2010 годы)»: Эта программа была направлена на комплексное развитие инфраструктуры пограничных переходов, включая таможенные объекты, что позволило значительно повысить пропускную способность и уровень контроля на границе.
- Аналитическая программа ФТС России «Совершенствование организации работы с подакцизными товарами»: Целью этой программы было усиление контроля за оборотом подакцизных товаров (алкоголь, табак, нефтепродукты), что привело к увеличению поступлений в бюджет и снижению объемов нелегального оборота.
- Программа переоснащения объектов таможенной инфраструктуры комплексными системами безопасности (2006 — 2010 годы): В рамках этой программы были внедрены современные системы досмотра, видеонаблюдения, контроля доступа, что значительно повысило уровень безопасности и эффективности таможенного контроля.
- Целевая программа развития таможенной службы РФ на 2004-2008 годы: Эта масштабная программа позволила обеспечить необходимый уровень контроля, создать условия для ускорения таможенных процедур и внедрить новейшие информационные и таможенные технологии на пунктах пропуска. Ее реализация заложила основу для дальнейшей цифровизации и модернизации службы.
- Бюрократическое перераспределение ресурсов вместо целевого управления: Зачастую формальное выполнение процедур и освоение бюджета превалируют над достижением реальных, стратегических целей. Ресурсы могут распределяться не в соответствии с приоритетами программы, а исходя из ведомственных интересов или инерции.
- Сведение управления по программам к оперативному, а не стратегическому: Программы, задуманные как долгосрочные ориентиры, могут трансформироваться в набор краткосрочных мероприятий, направленных на решение текущих задач, что подрывает их стратегическую направленность и не позволяет достигать глубоких системных изменений.
- Отсутствие четко обозначенных логических связей между многочисленными программными мероприятиями: В условиях большого количества программ и проектов теряется целостность, возникают дублирование функций, несогласованность действий, что снижает общую эффективность и затрудняет координацию.
- Зависимость показателей от внешних факторов: Некоторые показатели эффективности деятельности таможенных органов не в полной мере зависят от деятельности самих таможенных органов. Например, объем товарооборота или индекс собираемости НДС могут быть обусловлены макроэкономическими условиями, изменениями в мировой торговле или ценовой конъюнктурой, на которые ФТС не может влиять напрямую. Это усложняет объективную оценку вклада таможенной службы.
- Неадекватность существующей системы показателей: Отмечается, что существующая система показателей не всегда адекватно отражает эффективность управления в таможенном деле и не в полной мере учитывает функциональное содержание деятельности таможенных органов. Возможно, она слишком сфокусирована на количественных, а не на качественных метриках, или не учитывает специфику новых, высокотехнологичных процессов. Какой важный нюанс здесь упускается? Упускается то, что без качественной оценки, интегрированной в комплексную систему, невозможно по-настоящему понять реальное воздействие программ на таможенную сферу, а не просто их формальное выполнение.
- Дискуссионный характер концепции «Цифровой таможни» ВТО: Концепция цифровой таможни, разработанная Всемирной таможенной организацией, хотя и является ориентиром, вызывает дискуссии в части достижимости целевых ориентиров. Это указывает на необходимость адаптации международных стандартов к российским реалиям и учета национальных особенностей.
- Отсутствие комплексного подхода и сложность оценки показателей в цифровом формате: Существующая система оценки эффективности часто страдает от фрагментарности, не учитывая синергетический эффект от различных программ и проектов. Кроме того, оценка эффективности в условиях полномасштабной цифровизации требует новых подходов и инструментов, способных агрегировать и анализировать большие объемы данных.
- Кадровая проблема: Недостаток квалифицированных специалистов, обладающих глубокими знаниями в области информационных технологий, анализа данных, стратегического планирования и управления проектами, является одним из существенных недостатков, влияющих на оценку эффективности деятельности таможенных органов. Необходимы программы переподготовки и привлечения новых кадров.
- Информационная безопасность данных: В условиях полномасштабной цифровизации таможенных органов России, одной из самых сложных проблем остается обеспечение информационной безопасности данных, в том числе и финансовых показателей. Кибератаки, утечки информации могут иметь катастрофические последствия, что требует постоянного совершенствования систем защиты и протоколов безопасности.
- Цифровую трансформацию технологий таможенного оформления и контроля с использованием методов ИИ и обработки больших объемов данных (Big Data). Внедрение ИИ позволит автоматизировать рутинные операции, выявлять скрытые закономерности и принимать более обоснованные решения.
- Внедрение самообучающейся интеллектуальной системы управления рисками (СУР). Эта система будет способна анализировать огромные массивы данных, прогнозировать риски и автоматически принимать решения о необходимости таможенного контроля, минимизируя человеческий фактор.
- Технологии, обеспечивающие автоматическое совершение таможенных операций без участия должностных лиц. Это позволит значительно ускорить процесс таможенного оформления для добросовестных участников ВЭД.
- Разработка и реализация перспективной модели «интеллектуального» пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации. Такие пункты пропуска будут интегрировать все передовые технологии – от автоматического досмотра до биометрической идентификации, обеспечивая высокую пропускную способность и безопасность.
- Развитие интегрированных механизмов межведомственного информационного взаимодействия. Это позволит обеспечить бесшовный обмен данными между ФТС и другими ведомствами (ФНС, Россельхознадзор, Роспотребнадзор и т.д.), исключая дублирование информации и сокращая время на оформление.
- Участие в создании национального механизма «единого окна» и его сопряжении с системами «единого окна» зарубежных государств. Концепция «единого окна» направлена на то, чтобы участник ВЭД мог подать всю необходимую информацию однократно через единую точку входа, а затем она автоматически распределялась по всем заинтересованным ведомствам. Сопряжение с международными системами «единого окна» значительно упростит трансграничную торговлю.
- Создание долговременных архивов юридически значимых электронных документов. Это обеспечит надежное хранение и доступность всех таможенных документов в цифровом виде.
- Применение международных электронных систем верификации и сертификации происхождения товаров. Это повысит прозрачность и достоверность информации о товарах, снизит риски контрабанды и обхода санкций.
- Внедрение глобальной системы прослеживаемости товаров на территории ЕАЭС. Эта система будет аккумулировать информацию из различных источников (производители, продавцы, покупатели, таможенные службы зарубежных стран и иные государственные контрольные органы), обеспечивая полный контроль за движением товаров от производства до конечного потребителя.
- Внедрение высокотехнологичных автоматических систем для предупреждения и пресечения незаконного перемещения радиоактивных веществ и ядерных материалов через границу РФ. Это критически важное направление для обеспечения национальной безопасности.
- Формирование института таможенного аудита как дополнительного инструмента контроля. Таможенный аудит позволит проводить независимую оценку соблюдения таможенного законодательства участниками ВЭД, выявлять риски и предлагать меры по их устранению.
- Совершенствование субъектно-ориентированного подхода для стимулирования формирования модели добросовестного и законопослушного поведения участников ВЭД. Это означает дифференцированный подход к участникам ВЭД, где добросовестным компаниям предоставляются упрощенные процедуры, а к нарушителям применяются более строгие меры.
- Развитие института уполномоченных экономических операторов (УЭО) и расширение практики его применения. Статус УЭО предоставляет значительные упрощения в таможенных процедурах, что стимулирует бизнес к прозрачности и соблюдению правил.
- Дальнейшее развитие информационно-аналитического обеспечения деятельности таможенных органов. Это включает совершенствование процессов обработки больших объемов данных, разработку новых подходов, инструментов и методов автоматической обработки структурированной и неструктурированной информации.
- Потребности в институциональном развитии включают: повышение технических навыков персонала, осведомленность о кибербезопасности, развитие ИТ-политики и управления, а также стратегического планирования и управления изменениями. Для этого необходимо осуществление ресурсного обеспечения по принципу целевого распределения, увязывая его с целями, а не просто с исполнителями, и разработка специальных программ обучения и развития компетенций.
- Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС). Приложение N 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017.
- Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
- Распоряжение Правительства РФ от 23.05.2020 N 1388-р (ред. от 12.07.2024) «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года».
- Распоряжение Правительства РФ от 14.12.2005 N 2225-р «О Концепции развития таможенных органов Российской Федерации».
- План деятельности Федеральной таможенной службы на период 2013-2018 годов (утв. ФТС России 13.03.2014).
- Карасев, И.Б. Применение программно-целевого подхода в управлении таможенными органами / И.Б. Карасев // Современные подходы к модернизации экономики, образования и кооперации: Тезисы докладов междунар. науч.-практ. конф. — Белгород, 2012. — С. 147-150.
- Макрусев, В. В. Методы и технологии в управлении таможенным делом : монография / В. В. Макрусев, Е. М. Богоева. — М. : Российская таможенная акад., 2013. — 118 с.
- Немирова, Г. И. Экономика таможенного дела : учебное пособие / Г. И. Немирова, Ю. В. Рожкова. — СПб. : Троицкий мост, 2013. — 310 с.
- Павленко, О.А. Применение программно-целевых методов в управлении развитием таможенных органов / О.А. Павленко // Современные наукоемкие технологии. — 2007. — № 7. — С. 52-54.
- Павлова, З. Ф. Основные принципы и методы управления таможенным делом в России / Павлова З. Ф. — М. : Лаборатория Книги, 2010. — 77 с.
- Управление таможенным делом : учебное пособие / [В. В. Макрусев и др.] ; под общ. ред. В. В. Макрусева, В. А. Черных. — СПб.: Троицкий мост, 2011. — 446 с.
- Экономика таможенного дела : учебник / [А. Я. Черныш и др.] ; под общ. ред. А. Я. Черныша. — М. : Российская таможенная акад., 2013. — 427 с.
- Федеральная таможенная служба: официальный сайт. URL: http://www.customs.ru.
- Сергиенко, Ю.А. Программно-целевое управление в системе публичной власти: особенности и перспективы / Ю.А. Сергиенко // Управленческие науки / Management Sciences.
- Программно-целевое управление в регионах России в условиях перехода. Стратегии бизнеса.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2024 г. № 893.
- Приказ Минфина России от 18 марта 2024 г. № 24н «Об определении Перечня показателей оценки эффективности деятельности таможенных органов Российской Федерации, Порядка и методики их мониторинга, а также порядка участия в таком мониторинге лиц, указанных в части 3 статьи 10 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
- ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ. АПНИ.
- К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФТС РФ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ. КиберЛенинка.
- К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФТС РФ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦ.
- Программно-целевые и проектные методы в государственном управлении: учебно-методическое пособие для студентов направления 38.03.04.
Может ли неадекватная система показателей стать причиной неэффективности даже при наличии самых амбициозных программных целей?
Виды программ и механизм финансирования
Модели (программы) развития таможенных органов условно подразделяются на два основных вида, каждый из которых имеет свою специфику и направленность:
Механизм финансирования целевых программ в таможенном деле по своей сущности заключает в себе принцип «бюджетирования, ориентированного на результат». Это означает, что выделение бюджетных средств напрямую увязывается с достижением конкретных, заранее определенных показателей и результатов. Такой подход способствует более рациональному и эффективному распределению ресурсов, поскольку фокус смещается с «освоения» бюджета на достижение реальных изменений и измеримых эффектов.
Применение системного подхода в условиях изменчивости внешней среды
Программно-целевой метод планирования представляет собой применение системного подхода и основан на формировании целей экономического развития, их разделении на подцели, определении объема и источников ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей. Такой подход особенно ценен в условиях постоянно меняющейся внешней среды. Глобализация, цифровизация, геополитические сдвиги – все эти факторы оказывают существенное влияние на функционирование таможенной службы.
Эффективность программно-целевого метода в таких условиях обусловлена развитым механизмом обратной связи. Этот механизм позволяет не только контролировать ход выполнения программы, но и оперативно корректировать как поведение самой системы (таможенных органов), так и саму программу в целом. Это означает, что программы не являются статичными документами, а живыми, адаптивными инструментами, способными эволюционировать вместе с вызовами времени.
Главным критерием для программно-целевого метода является не сама программа (план) как документ, а достижение поставленной цели. Это фундаментальное отличие от традиционного планирования, где акцент часто смещается на выполнение формальных пунктов плана. Логика программно-целевого метода, выраженная триединой формулой «цели—пути—средства», позволяет органично сочетать и согласовывать конечные результаты с инструментами их достижения.
Применение программно-целевого подхода целесообразно в тех случаях, когда проблема не может быть устранена или задача не может быть решена в процессе естественного функционирования таможенной службы, то есть когда требуется целенаправленное, системное вмешательство для достижения качественных изменений.
Стратегические цели, задачи и ключевые показатели эффективности развития ФТС России до 2030 года
Федеральная таможенная служба России, будучи одним из ключевых звеньев государственного управления, осуществляет свою деятельность в соответствии с долгосрочными стратегическими ориентирами. Вектор развития до 2030 года определен в рамках концепции, стремящейся к формированию принципиально новой, высокотехнологичной и эффективной таможенной службы.
Стратегические цели и миссия ФТС России
К 2030 году стратегической целью развития ФТС России является формирование качественно новой, насыщенной «искусственным интеллектом», быстро перенастраиваемой, информационно связанной с внутренними и внешними партнерами, «умной» таможенной службы, незаметной для законопослушного бизнеса и результативной для государства. Это амбициозная цель, направленная на цифровую трансформацию, максимальную автоматизацию и клиентоориентированность.
Миссия ФТС России, являющаяся смысловым ядром ее деятельности, включает в себя несколько взаимосвязанных аспектов:
Эти цели и миссия формируют основу для программно-целевого планирования, определяя приоритетные направления для разработки и реализации различных программ.
Принципы и ключевые ориентиры Стратегии-2030
Реализация Стратегии-2030 основывается на ряде фундаментальных принципов, обеспечивающих системность и последовательность развития:
Ключевые целевые ориентиры Стратегии-2030 детализируют эти принципы и включают:
В рамках Стратегии-2030 предполагается полномасштабная модернизация таможенной сферы с целью обеспечения автоматического режима таможенных операций на основе информационных технологий до 50% к 2024 году и до 100% к 2030 году. Для этого разрабатываются и внедряются самообучающиеся интеллектуальные системы управления рисками, способные совершать таможенные операции без участия должностных лиц.
Ключевые показатели эффективности (КПЭ) и результаты 2023 года
Для измерения прогресса в достижении стратегических целей и оценки эффективности деятельности ФТС России используются ключевые показатели эффективности (КПЭ). Эти показатели являются инструментом контроля и оценки результативности программно-целевого управления.
| Показатель эффективности | Целевое значение (или ориентир) |
|---|---|
| Уровень выполнения прогнозного задания по доходам федерального бюджета | 100% |
| Индекс собираемости НДС, акцизов и ввозной таможенной пошлины | >101% |
| Результативность применения системы управления рисками при декларировании | 50% |
| Степень автоматизации решений по безрисковым товарам | 50% к 2024 году |
| Охват лицензируемых товаров технологией автоматического контроля | 30% к 2024 году |
| Уровень автоматизации выбора объектов контроля после выпуска товаров | 20% к 2024 году |
| Результативность пост-контроля | >87% |
| Повышение удовлетворенности участников ВЭД электронными сервисами | >95% |
| Доля отмененных решений таможенных органов | <0,25% |
В 2023 году ФТС России активно реализовывала мероприятия национальных, федеральных и ведомственных проектов, направленные на достижение национальных целей развития РФ. Основные усилия были сосредоточены на выполнении указов Президента РФ о национальных целях развития, реализации I этапа Стратегии-2030 (2021–2024 годы), содействии экономическим интересам РФ и снижении административной нагрузки на бизнес. Важным достижением 2023 года стал ввод в эксплуатацию Главного центра обработки данных (ГЦОД) ФТС России в городе Твери, что является критически важным шагом в развитии цифровой инфраструктуры службы. Корректировки в Стратегию-2030, включая план на 2025-2030 гг., вносятся с учетом поручений руководства страны, обеспечения потребностей вооруженных сил, поддержки участников СВО, развития кадров и молодежной политики, что демонстрирует гибкость и адаптивность программно-целевого подхода к изменяющимся внешним условиям. И что из этого следует? Подобная гибкость позволяет оперативно реагировать на меняющиеся приоритеты, но при этом важно не потерять из виду долгосрочные стратегические цели, чтобы тактические корректировки не привели к расфокусировке усилий.
Эффективность применения программно-целевых методов в развитии ФТС России: Кейсы и результаты
Оценка эффективности программно-целевых методов управления в Федеральной таможенной службе России не ограничивается лишь теоретическими рассуждениями; она подкрепляется конкретными результатами и реализованными проектами. Эти методы позволяют ФТС не только предсказывать будущее состояние организации, но и значительно повышать общую эффективность работы, трансформируя таможенное администрирование.
Повышение эффективности и прозрачности таможенного администрирования
Переход на работу в формате информационных технологий и технологических решений, активно продвигаемый в рамках программно-целевого подхода, оказывает глубокое влияние на деятельность ФТС. Это ведет к повышению прозрачности действий таможенников, их предсказуемости и обоснованности принимаемых решений. Ключевым результатом является минимизация человеческого фактора, что снижает коррупционные риски и субъективизм.
Синергетический эффект от бюджетного финансирования проектов цифровой трансформации таможенных органов проявляется в следующем:
Так, реализована возможность получения ФТС России из Банка России сведений, необходимых для ведения реестра банков-гарантов. Это значительно ускорило получение данных и оптимизировало процедуру определения максимальной суммы банковской гарантии, демонстрируя конкретный пример повышения эффективности за счет цифровизации и межведомственного взаимодействия.
Реализация государственных и ведомственных программ ФТС
ФТС России не является изолированной структурой; она активно участвует в реализации широкого спектра государственных программ, синхронизируя свои усилия с общенациональными приоритетами. Эти программы охватывают четыре основных направления:
В 2023 году ФТС России успешно реализовала мероприятия ведомственных проектов, направленные на достижение результатов в области цифровой трансформации, обеспечения информационной безопасности, развития информационно-телекоммуникационных технологий и таможенной инфраструктуры. Эти проекты являются конкретным воплощением программно-целевого подхода, обеспечивая модернизацию и повышение эффективности службы.
Конкретные примеры программ и их вклад в развитие
История применения программно-целевых методов в ФТС России насчитывает несколько десятилетий, демонстрируя их долгосрочное влияние:
Эти примеры наглядно демонстрируют, что программно-целевые методы являются мощным инструментом для стратегического развития ФТС России, позволяя достигать конкретных, измеримых результатов и вносить существенный вклад в экономическую безопасность и развитие страны.
Вызовы и проблемы реализации программно-целевых методов в ФТС России: Пути преодоления
Несмотря на очевидные преимущества, реализация программно-целевых методов в Федеральной таможенной службе России сталкивается с рядом существенных вызовов и проблем. Их глубокий анализ необходим для выработки эффективных путей совершенствования и повышения результативности управления.
Недостатки практики и методологии ПЦУ
Практика применения программно-целевых методов, несмотря на свою теоретическую обоснованность, еще недостаточно отработана. Это приводит к ряду системных сбоев:
Эти проблемы свидетельствуют о необходимости повышения квалификации управленческого персонала, развития системного мышления и строгого следования методологии программно-целевого управления, а также усиления контроля за логикой построения программ.
Проблемы оценки эффективности и системы показателей
Оценка степени достижения целей программ в каждый момент времени затруднена. Даже при полном выполнении отдельных мероприятий возможно несоответствие конечных результатов запланированным значениям. Это объясняется несколькими факторами:
Кадровые и информационно-технологические вызовы
Цифровая трансформация и внедрение программно-целевых методов предъявляют новые требования к кадровому потенциалу и информационной инфраструктуре ФТС:
Для таможенных органов остается главной задача полной цифровизации таможенных операций, реализация которой позволит оптимизировать показатели оценки эффективности их деятельности. Это требует не только инвестиций в технологии, но и комплексного подхода к решению кадровых, методологических и организационных проблем.
Перспективы и направления совершенствования программно-целевого управления в ФТС России
Развитие Федеральной таможенной службы России на основе программно-целевых методов – это динамичный процесс, ориентированный на постоянное совершенствование и адаптацию к изменяющимся реалиям. Перспективы до 2030 года и далее сосредоточены на создании передовой, высокотехнологичной и интегрированной «умной» таможенной службы.
Дальнейшая цифровизация и внедрение передовых технологий
Ключевым направлением развития останется полномасштабная цифровая трансформация. Стратегической целью до 2030 года является формирование «умной» таможенной службы, насыщенной «искусственным интеллектом», быстро перенастраиваемой, информационно связанной с внутренними и внешними партнерами, незаметной для законопослушного бизнеса и результативной для государства. Это включает:
Развитие межведомственного взаимодействия и международных инструментов
Эффективность таможенного контроля и регулирования невозможно представить без глубокой интеграции с другими государственными органами и международными партнерами:
Институциональные и контрольные механизмы совершенствования
Помимо технологического развития, необходимо постоянное совершенствование институциональных и контрольных механизмов:
Все эти направления развития призваны обеспечить трансформацию ФТС России в высокоэффективную, технологически развитую и клиентоориентированную службу, способную эффективно выполнять свои функции в условиях XXI века.
Заключение
Программно-целевые методы в управлении развитием таможенных органов Российской Федерации представляют собой не просто набор инструментов, а фундаментальный подход, интегрированный в саму архитектуру государственного управления. Проведенное академическое исследование подтверждает высокую значимость и эффективность этих методов как стратегического инструмента развития ФТС России. От своих исторических корней, уходящих в начало XX века с планом ГОЭЛРО, до современного внедрения в основу федерального бюджета с 2014 года, программно-целевой подход доказал свою способность обеспечивать системность, целеполагание и ресурсную увязку в решении масштабных государственных задач.
В контексте ФТС России, применение ПЦУ позволяет формировать «умную» таможенную службу, насыщенную искусственным интеллектом, ориентированную на полномасштабную цифровизацию и автоматизацию всех процессов. Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года, подкрепленная целым комплексом нормативно-правовых актов – от Указов Президента РФ о национальных целях до ведомственных приказов ФТС – является ярким примером такой целевой направленности. Результаты 2023 года, включая ввод в эксплуатацию Главного центра обработки данных в Твери и достижение ключевых показателей эффективности по собираемости доходов и автоматизации операций, свидетельствуют о реальном прогрессе.
Однако, несмотря на значительные успехи, существуют и серьезные вызовы. Среди них – недостаточная отработка практики, риск бюрократического перераспределения ресурсов, сложности с объективной оценкой эффективности из-за зависимости показателей от внешних факторов, а также кадровые и информационно-технологические проблемы, в частности, обеспечение кибербезопасности. Эти проблемы требуют постоянного внимания и системного подхода к их преодолению.
Перспективы дальнейшего совершенствования программно-целевого управления в ФТС России неразрывно связаны с углублением цифровой трансформации, внедрением самообучающихся интеллектуальных систем управления рисками, развитием института таможенного аудита и глобальной системы прослеживаемости товаров. Не менее важными являются развитие межведомственного и международного взаимодействия через механизмы «единого окна» и повышение компетенций персонала в области ИТ и кибербезопасности.
Таким образом, программно-целевые методы являются незаменимым инструментом для модернизации и повышения эффективности ФТС России, позволяя ей не только соответствовать, но и предвосхищать вызовы современного мира. Дальнейшие научные исследования в данной области, особенно в части разработки новых методик оценки эффективности и адаптации международных концепций к национальным условиям, будут иметь критически важное значение для реализации концепции «умной» таможенной службы и обеспечения экономической безопасности страны.