Государственный и муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: комплексный анализ сущности, системы и актуальных вызовов (на основе новейших данных 2023-2024 гг.)

В условиях постоянно меняющейся экономической реальности и возрастающих требований к прозрачности и эффективности использования публичных средств, государственный и муниципальный финансовый контроль (ГМФК) становится одним из краеугольных камней стабильности бюджетной системы Российской Федерации. Нарушения, выявленные Счетной палатой РФ по итогам 2023 года на общую сумму более 2 трлн рублей, являются ярким свидетельством не только масштабов государственного финансирования, но и критической важности эффективных механизмов его контроля. Эти цифры подчеркивают острую актуальность изучения сущности, целей, задач, видов, форм и методов ГМФК, а также системы органов, его осуществляющих.

Настоящая работа призвана стать исчерпывающим академическим исследованием, способным послужить основой для более глубоких научных трудов в области финансового и бюджетного права. Мы стремимся не просто систематизировать информацию, но и углубиться в концептуальные и правовые нюансы, интегрируя новейшие статистические данные и конкретные примеры из практики 2023-2024 годов. Структура исследования построена таким образом, чтобы последовательно раскрыть все аспекты ГМФК: от теоретических основ и классификации до анализа действующей системы органов, ее нормативно-правового регулирования, исторической эволюции, актуальных проблем и перспектив развития, а также особенностей взаимодействия внутреннего и внешнего контроля. Особое внимание будет уделено детальному анализу системных проблем и вызовов, с которыми сталкивается система контроля, а также уникальной роли внешнего финансового контроля в повышении эффективности бюджетного процесса. Такой подход обеспечит высокую практическую значимость и авторитетность работы для студентов, аспирантов и исследователей в области государственных финансов и финансового права.

Глава 1. Теоретические основы государственного и муниципального финансового контроля

Понятие и сущность государственного и муниципального финансового контроля

В современном государственном управлении финансовый контроль выступает как системообразующий элемент, обеспечивающий законность и эффективность использования публичных ресурсов. По своей сути, государственный финансовый контроль (ГФК) представляет собой целенаправленную деятельность специализированных органов, основанную на положениях законодательства, с конечной целью гарантировать законность, целесообразность и эффективность всего цикла обращения бюджетных средств — от их формирования до распределения и использования. Эта деятельность охватывает все уровни бюджетной системы, включая как государственные, так и муниципальные финансы.

Несмотря на то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации (Глава 26, статьи 265-273) подробно регулирует основы ГМФК, парадоксально, но прямого, содержательного определения самого термина «государственный финансовый контроль» в нем не содержится. Вместо этого, законодатель фокусируется на детализации целей, задач и видов контроля, что, с одной стороны, дает широкое поле для интерпретации, а с другой — может создавать определенные методологические сложности. Отсутствие четкого легального определения, однако, не умаляет его фундаментальной роли. Оно скорее указывает на комплексность явления, которое трудно уместить в одну доктринальную формулировку, но чья сущность проявляется через призму его практических целей и механизмов. Таким образом, сущность ГФК раскрывается через призму его действия: это постоянный, многоаспектный мониторинг, анализ и проверка финансовых операций, осуществляемых субъектами бюджетных отношений.

Значение финансового контроля для поддержания финансовой дисциплины, обеспечения прозрачности и результативности использования бюджетных средств трудно переоценить. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов и возрастающего общественного спроса на подотчетность, ГФК выступает как ключевой инструмент предотвращения коррупции, нецелевого расходования и неэффективного управления государственными и муниципальными активами. Он способствует формированию доверия общества к государственным институтам, обеспечивая уверенность в том, что средства налогоплательщиков используются рационально и в соответствии с установленными приоритетами развития страны.

Цели и задачи государственного и муниципального финансового контроля

Основная цель финансового контроля — это не просто выявление нарушений, но и комплексное обеспечение финансовой стабильности и устойчивости бюджетной системы. Эта цель детализируется в нескольких ключевых направлениях:

1. Выявление отклонений и нарушений: Обнаружение расхождений между фактическим состоянием дел и установленными нормами, стандартами или принципами законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов.
2. Принятие корректирующих мер: На основании выявленных отклонений контрольные органы инициируют действия по устранению нарушений, корректировке бюджетных процессов и улучшению финансового управления.
3. Привлечение к ответственности: В случае обнаружения серьезных нарушений, повлекших ущерб бюджету или нарушение законодательства, виновные лица привлекаются к административной, гражданско-правовой или уголовной ответственности.
4. Предотвращение будущих нарушений: Анализ выявленных проблем позволяет разрабатывать и внедрять превентивные меры, совершенствовать нормативно-правовую базу и методики управления, тем самым снижая риски повторения аналогичных нарушений.

К типичным нарушениям, которые становятся объектом внимания ГМФК, относятся нецелевое использование бюджетных средств, их неэффективное и неправомерное расходование, нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций и субсидий, а также серьезные недочеты в порядке предоставления бюджетной (бухгалтерской) отчетности и составления бюджетных смет. Эти нарушения напрямую подрывают основы бюджетной дисциплины и эффективность государственной политики.

Ключевые задачи ГФК, вытекающие из обозначенных целей, включают:

• Поддержание финансовой дисциплины: Строгое соблюдение бюджетного законодательства всеми участниками бюджетного процесса.
• Обеспечение законности в денежных операциях: Гарантия того, что все финансовые операции соответствуют действующим нормам и правилам.
• Экспертиза проектов государственных целевых программ и контроль их исполнения: Проверка обоснованности планируемых расходов и мониторинг достижения заявленных результатов.

Масштабы работы контролирующих органов впечатляют. По итогам 2023 года Счетная палата РФ выявила нарушений на общую сумму, превышающую 2 трлн рублей. При этом, значительная часть этих нарушений (до 74,2%, или 1,6 трлн рублей) была связана с недостатками в бюджетном учете и отчетности. Нарушения, касающиеся нецелевого и неэффективного использования средств, составили примерно 10-20% от общего числа выявленных проблем. При этом, важно отметить, что контрольная деятельность не ограничивается лишь фиксацией: в 2023 году Счетная палата обеспечила возврат средств в бюджеты бюджетной системы РФ и бюджет Союзного государства в размере 26,4 млрд рублей, что значительно превышает показатель 2022 года (9 млрд рублей).

Таблица 1: Динамика возврата средств в бюджеты по данным Счетной палаты РФ

Показатель	2022 год (млрд руб.)	2023 год (млрд руб.)
Возвращено средств в бюджеты	9	26,4

Федеральное казначейство также активно ведет свою работу. В I полугодии 2024 года было установлено, что в 16% проверенных объектов контроля сведения о принятых бюджетных (денежных) обязательствах формировались и представлялись в органы Федерального казначейства позднее установленного срока, что указывает на проблемы с операционной дисциплиной.

Помимо надзора за исполнением бюджета, Счетная палата активно участвует в экспертизе проектов государственных программ. В 2023 году было проведено 54 экспертно-аналитических мероприятия, а в 2024 году их число выросло до 60. Примерами таких программ являются «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ», «Строительство», а также программы по восстановлению и социально-экономическому развитию новых субъектов Российской Федерации и Республики Крым с г. Севастополем. Уровень выполнения государственных программ достиг 98,5% в 2023 году, что свидетельствует о положительной динамике, в том числе благодаря усилению контроля.

Глава 2. Классификация и инструментарий финансового контроля в РФ

Виды государственного (муниципального) финансового контроля: внешний, внутренний, предварительный и последующий

Система государственного и муниципального финансового контроля (ГМФК) в Российской Федерации представляет собой многоуровневую и многоаспектную структуру, основанную на четкой классификации, закрепленной в Бюджетном кодексе РФ. Разделение контроля на различные виды позволяет обеспечить комплексное покрытие всех этапов бюджетного процесса и достичь максимальной эффективности в выявлении и предотвращении нарушений.

Прежде всего, ГМФК подразделяется по субъекту осуществления на внешний и внутренний контроль:

• Внешний финансовый контроль осуществляется независимыми от исполнительной власти органами. Его цель — объективная и непредвзятая оценка законности и эффективности использования публичных средств, а также достоверности бюджетной отчетности. К органам внешнего контроля относятся Счетная палата РФ на федеральном уровне и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на региональном и местном уровнях. Их подотчетность законодательным (представительным) органам власти обеспечивает определенную степень независимости от исполнительной ветви, что критически важно для обеспечения объективности.

• Внутренний финансовый контроль осуществляется органами, входящими в систему исполнительной власти, то есть самими объектами контроля или их вышестоящими структурами. Его основная задача — обеспечение соблюдения внутренних процедур, регламентов и законодательства в рамках деятельности конкретного ведомства, учреждения или органа власти. К органам внутреннего контроля относятся Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, а также органы (должностные лица) исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций.

Другая важная классификация ГМФК основывается на хронологическом принципе, разделяя контроль на предварительный и последующий:

• Предварительный контроль – это «линия обороны» от бюджетных нарушений, действующая до того, как средства будут фактически потрачены. Его цель — предупреждение и пресечение возможных нарушений на этапе планирования и санкционирования расходов. Он осуществляется в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и включает в себя экспертизу проектов бюджетов, государственных программ, проверку финансово-экономического обоснования закупок, визирование финансовых документов перед их оплатой. Например, без одобрения Федерального казначейства или финансового органа, многие операции с бюджетными средствами просто не могут быть осуществлены, что является мощным превентивным барьером.
• Последующий контроль – это анализ уже свершившихся фактов. Он проводится по результатам исполнения бюджетов с целью установления законности их использования, достоверности учета и отчетности. Этот вид контроля позволяет оценить реальное положение дел, выявить допущенные нарушения, определить их масштабы и принять меры по привлечению виновных к ответственности и возмещению ущерба. К последующему контролю относятся ревизии, проверки годовых отчетов об исполнении бюджета, аудит эффективности использования бюджетных средств.

Формы и методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля

Для реализации целей и задач ГМФК законодательство предусматривает разнообразный инструментарий, включающий в себя различные формы и методы. Основными методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, согласно Бюджетному кодексу РФ (статья 267.1), являются проверки, ревизии и обследования.

1. Проверки – наиболее распространенный метод контроля, который может принимать различные формы:

   • Камеральные проверки проводятся без выезда на объект контроля, по месту нахождения органа ГМФК. Основанием для их проведения служит представленная бюджетная, бухгалтерская (финансовая) отчетность и иные документы, которые контролеры изучают для выявления возможных нарушений и расхождений. Это эффективный метод для массовой проверки документации и выявления типовых ошибок.
   • Выездные проверки осуществляются непосредственно на объекте контроля, что позволяет детально изучить его финансово-хозяйственную деятельность, проверить первичные документы, провести инвентаризацию активов, опросить сотрудников. Такие проверки дают наиболее полную картину использования средств и позволяют выявить нарушения, которые невозможно обнаружить при камеральной проверке.
   • Встречные проверки являются вспомогательным инструментом, часто используемым в рамках выездных проверок. Они проводятся в отношении третьих лиц (контрагентов, поставщиков, получателей средств), имевших финансовые или хозяйственные отношения с основным объектом контроля. Их цель – получение дополнительной информации и подтверждение достоверности сведений, представленных основным объектом. Например, проверка поставщика услуг для подтверждения факта и объема выполненных работ, оплаченных из бюджета.

2. Ревизии – это более глубокий и всесторонний метод контроля, чем проверки. Ревизия представляет собой комплексное исследование финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля за определенный период, направленное на установление законности, целесообразности и эффективности использования государственных (муниципальных) средств и имущества. В ходе ревизии могут быть применены все методы проверок, а также инвентаризация, сверка расчетов, экспертиза документов и другие аналитические процедуры. По результатам ревизии составляется акт, который служит основанием для принятия решений о привлечении к ответственности или возмещении ущерба.

3. Обследования – это наименее интрузивный метод, применяемый для изучения отдельных вопросов или аспектов финансовой деятельности объекта контроля. Обследование может быть проведено для оценки состояния бюджетного учета, анализа эффективности реализации конкретной программы или проекта, выявления причин возникновения определенных проблем. По его результатам составляется заключение, которое может служить основанием для проведения более глубоких проверок или ревизий.

Эффективное сочетание этих видов, форм и методов позволяет органам ГМФК не только выявлять уже совершенные нарушения, но и активно участвовать в формировании системы предотвращения недобросовестного использования публичных средств, тем самым способствуя укреплению бюджетной дисциплины и повышению эффективности государственной политики в целом.

Глава 3. Система органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль

Система государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации представляет собой разветвленную и иерархически выстроенную сеть органов, действующих на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Эти органы, обладая различными полномочиями и спецификой деятельности, совместно обеспечивают надзор за формированием, распределением и использованием публичных средств.

Органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля

Внешний контроль, характеризующийся своей независимостью от исполнительной власти, является ключевым элементом системы сдержек и противовесов. Его осуществляют:

1. Счетная палата Российской Федерации (СП РФ)

   • Статус и задачи: Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ. Ее основные задачи включают организацию и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Помимо этого, СП РФ проводит аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития России. Она выступает в роли главного аудитора страны, обеспечивая парламентский контроль за исполнительной властью.
   • Полномочия и примеры деятельности: Полномочия Счетной палаты чрезвычайно широки и распространяются на все органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, независимо от форм собственности. Контроль включает аудит эффективности использования бюджетных средств, федеральной собственности и иных ресурсов, а также экспертизу государственных (муниципальных) программ и законопроектов. В 2023 году Счетная палата провела экспертизу 1936 проектов нормативных правовых актов, касающихся расходных обязательств РФ.
   • Актуальные кейсы: В 2024 году СП РФ выявила значительные нарушения в ряде филиалов территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС). Были обнаружены случаи избыточного штата, что потенциально может принести экономию до 25 млн рублей в год при оптимизации, а также неэффективного расходования средств. Кроме того, выявлены факты предоставления недостоверных данных о застрахованных лицах, что привело к некорректному расчету субвенций. Эти примеры демонстрируют не только финансовые, но и системные проблемы в управлении государственными ресурсами.

2. Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации (КСО субъектов РФ)

   • Статус и функции: Это постоянно действующие государственные органы внешнего государственного финансового контроля, формируемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. Они подотчетны своим региональным парламентам.
   • Полномочия: Их деятельность охватывает контроль за законностью и эффективностью использования средств бюджета субъекта РФ, экспертизу проектов регионального бюджета, внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета, а также аудит в сфере закупок для государственных нужд субъекта.
   • Примеры деятельности: Контрольно-счетная палата Владимирской области в 2024 году выявила 2279 фактов нарушений на общую сумму 1,1 млрд рублей. В их числе — 14 фактов нецелевого использования бюджетных средств на 5,9 млн рублей и 19 фактов неэффективного использования на 13,2 млн рублей. Большая часть этих нарушений, как и на федеральном уровне, была связана с бухгалтерским учетом и отчетностью, что указывает на общую проблему качества финансового менеджмента.

3. Контрольно-счетные органы муниципальных образований (КСО муниципальных образований)

   • Статус и функции: Подобно региональным КСО, это постоянно действующие органы внешнего муниципального финансового контроля, образуемые представительными органами муниципальных образований и подотчетные им.
   • Полномочия: Их полномочия включают контроль за исполнением местного бюджета, экспертизу проектов местного бюджета, внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета, а также контроль за законностью и результативностью использования средств местного бюджета.
   • Особенности: Представительные органы поселений имеют право заключать соглашения с контрольно-счетными органами муниципальных районов о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, что позволяет оптимизировать ресурсы и избежать дублирования на низовом уровне.

Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля

Внутренний контроль является неотъемлемой частью управленческого процесса и направлен на обеспечение соблюдения законодательства и внутренних регламентов внутри самой системы исполнительной власти. Его осуществляют:

1. Федеральное казначейство

   • Роль и полномочия: Федеральное казначейство является центральным органом, осуществляющим внутренний государственный финансовый контроль. Его задачи включают контроль за соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетного процесса, а также финансовый мониторинг. Оно также контролирует финансовые органы и главных администраторов средств бюджетов субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета, и осуществляет контроль за соблюдением условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов.
   • Примеры нарушений: В I полугодии 2024 года Федеральное казначейство выявило, что в 16% проверенных объектов контроля сведения о принятых бюджетных (денежных) обязательствах сформированы для представления в органы Федерального казначейства позднее установленного срока. Это свидетельствует о систематических проблемах с оперативностью и дисциплиной в части учета обязательств.

2. Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, другие органы исполнительной власти

   • Роль: Эти органы осуществляют внутренний финансовый контроль в рамках своей компетенции. Финансовые органы (Министерства финансов субъектов РФ, финансовые управления муниципалитетов) контролируют соблюдение бюджетного законодательства получателями средств соответствующих бюджетов.
   • Внутренний финансовый аудит: Внутри главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) также формируются структуры внутреннего финансового аудита, призванные оценивать надежность процедур внутреннего финансового контроля и готовить рекомендации по повышению эффективности использования средств.

Взаимодействие между всеми этими органами, хотя и регулируется законодательством, на практике сталкивается с определенными вызовами, требующими постоянного совершенствования. Тем не менее, именно эта многоуровневая и многофункциональная система контроля призвана обеспечить эффективное и ответственное управление публичными финансами в России.

Глава 4. Нормативно-правовая база государственного и муниципального финансового контроля

Эффективность государственного и муниципального финансового контроля (ГМФК) неразрывно связана с прочностью и ясностью его нормативно-правовой основы. Именно законодательство определяет полномочия контролирующих органов, регламентирует процедуры проведения проверок, устанавливает ответственность за выявленные нарушения и обеспечивает единообразие подходов по всей стране.

Ключевые законодательные акты

Основополагающим документом, регулирующим правовые основы осуществления ГМФК в Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), в частности, его Глава 26 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля» (статьи 265-273). Несмотря на отсутствие содержательного определения ГФК, именно в этой главе подробно описываются виды контроля (внешний и внутренний, предварительный и последующий), субъекты, его осуществляющие, их общие полномочия, а также методы проведения контрольных мероприятий (проверки, ревизии, обследования). БК РФ устанавливает рамки, в пределах которых развиваются более специализированные законы.

Деятельность центрального органа внешнего государственного аудита – Счетной палаты Российской Федерации – детализируется в Федеральном законе от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Этот закон закрепляет статус Счетной палаты как постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), ее независимость, принципы деятельности, состав, порядок формирования, основные задачи, функции и полномочия. Он устанавливает правовые гарантии ее деятельности, обеспечивая возможность эффективного контроля за использованием федерального бюджета и других государственных ресурсов.

На региональном и муниципальном уровнях функционирование контрольно-счетных органов регулируется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Этот закон является важнейшим документом, устанавливающим единые стандарты и принципы для всех КСО на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Он определяет общие принципы их организации и деятельности, основные полномочия, порядок формирования, а также требования к членам КСО. Закон призван обеспечить унификацию и координацию деятельности этих органов, повышая их эффективность и прозрачность.

Помимо вышеуказанных федеральных законов, система нормативно-правового регулирования ГМФК включает:

• Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации, которые детализируют отдельные аспекты организации и осуществления контроля, устанавливают порядок взаимодействия между различными государственными органами.
• Ведомственные нормативные акты Министерства финансов РФ и Федерального казначейства, регламентирующие процедуры внутреннего финансового контроля и аудита.
• Законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, которые, основываясь на федеральном законодательстве, конкретизируют полномочия и порядок деятельности региональных и муниципальных контрольно-счетных органов, а также финансовых органов соответствующего уровня.

Стандарты финансового контроля

Важной составляющей правовой базы являются стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Эти стандарты представляют собой совокупность правил, принципов и процедур, обязательных для применения контрольно-счетными органами при проведении своих мероприятий. Они обеспечивают единый подход к организации и проведению контроля, повышая его качество, объективность и сопоставимость результатов.

При разработке этих стандартов учитываются международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности, в частности, стандарты Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). ИНТОСАИ объединяет высшие аудиторские учреждения из большинства стран мира и разрабатывает общепринятые принципы и передовые практики в области государственного аудита. Интеграция этих международных подходов позволяет российским контролирующим органам соответствовать лучшим мировым практикам, повышать международную сопоставимость и авторитет своих заключений.

При этом, стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля не могут противоречить законодательству Российской Федерации. Они разрабатываются и утверждаются Счетной палатой Российской Федерации для контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, что обеспечивает методологическое единство системы внешнего финансового контроля по всей стране. Эти стандарты охватывают такие аспекты, как планирование контрольных мероприятий, сбор и оценка доказательств, оформление результатов, а также этические принципы работы контролеров.

Таким образом, комплексная нормативно-правовая база, состоящая из федеральных законов, подзаконных актов и стандартов, формирует прочный фундамент для осуществления государственного и муниципального финансового контроля в России, обеспечивая его системность, легитимность и эффективность.

Глава 5. Историческая эволюция, актуальные проблемы и перспективы развития финансового контроля в России

История становления и развития финансового контроля в России

История государственного финансового контроля в России уходит корнями в глубокое прошлое, отражая эволюцию государственности и потребность в надзоре за публичными финансами.

Зарождение контроля (XVII век): Первые систематические шаги в этом направлении были предприняты в XVII веке. В 1656 году при царе Алексее Михайловиче был учрежден Счетный приказ – один из первых централизованных органов, занимавшихся контролем за поступлением и расходованием государственных средств. Это был прообраз современного финансового контроля, направленный на обеспечение фискальной дисциплины в условиях растущей государственной машины.

Петровские реформы (XVIII век): Эпоха Петра I стала переломной. Масштабные реформы, направленные на модернизацию государства и армии, привели к значительному росту государственного бюджета и, как следствие, к осознанию критической важности эффективного финансового контроля. Петр I, стремясь к созданию абсолютной монархии, заложил основы централизованной системы контроля. В 1717 году была создана Ревизион-коллегия, задачей которой был контроль за доходами и расходами, а в 1722 году — Прокуратура, одной из функций которой был надзор за соблюдением законов, в том числе и в финансовой сфере. Эти институты стали предвестниками современных контрольно-надзорных органов.

Имперский период (XIX – начало XX века): В 1811 году было создано Главное управление ревизии государственных счетов, что ознаменовало дальнейшую централизацию и систематизацию финансового контроля. Ключевым моментом стало принятие в 1892 году первого полноценного закона о государственном контроле, который закрепил правовые основы и организационную структуру системы.

Советский период: В советское время финансово-бюджетный контроль носил комплексный характер и осуществлялся через многоуровневую систему. Ключевую роль играло Министерство финансов СССР со своим контрольно-ревизионным аппаратом. Помимо этого, существовали Госбанк СССР, контрольно-ревизионные аппараты различных ведомств. Важной особенностью была идеологически обусловленная система, включавшая партийный, государственный, народный и общественный контроль, где органы народного контроля объединяли государственный и общественный надзор за использованием бюджетных средств и сохранностью социалистической собственности.

Современный этап (после 1993 года): Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году ознаменовало новый этап. Хотя Конституция лишь кратко осветила вопросы контроля исполнения федерального бюджета (статьи 101, 103), она заложила основы для формирования современной независимой системы внешнего государственного аудита. Последовательно были приняты ключевые нормативно-правовые акты: Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» (в новой редакции от 2013 года) и Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», которые сформировали действующую архитектуру ГМФК.

Актуальные проблемы и вызовы системы государственного и муниципального финансового контроля

Несмотря на значительный прогресс в развитии системы ГМФК, она сталкивается с рядом серьезных проблем и вызовов, которые требуют системных решений:

1. Отсутствие содержательного определения ГФК в Бюджетном кодексе РФ: Как уже отмечалось, БК РФ не содержит четкого, всеобъемлющего определения государственного финансового контроля. Это создает правовую неопределенность и может приводить к разночтениям в трактовке функций и полномочий контролирующих органов, усложняя их работу и взаимодействие.
2. Несогласованность и неэффективность взаимодействия органов контроля: На практике часто возникают сложности во взаимодействии между различными органами контроля, а также между контрольными органами и правоохранительными структурами (например, Генеральной прокуратурой). Это негативно сказывается на сроках передачи материалов проверок в суд и, как следствие, на оперативности и результативности привлечения виновных к ответственности. Отсутствие единой информационной платформы и четких протоколов взаимодействия замедляет процесс и снижает общую эффективность системы.
3. Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств: Одной из наиболее острых проблем является отсутствие четкого, научно обоснованного и законодательно установленного понятия «эффективности использования бюджетных средств». Это приводит к отсутствию единых методических подходов к ее оценке, что затрудняет объективное сравнение результатов, формирование адекватных показателей и предъявление претензий по неэффективному расходованию. Показатели эффективности часто носят декларативный характер, что снижает реальную возможность воздействовать на ситуацию.
4. Проблемы, связанные с искажениями бухгалтерского учета и отчетности, неэффективным расходованием: Выявленные Счетной палатой РФ нарушения в 2023 году (например, 74,2% нарушений, связанных с учетом и отчетностью) подтверждают системные проблемы. Примеры избыточного штата в филиалах ТФОМС или некорректного расчета субвенций из-за недостоверных данных о застрахованных лицах ярко иллюстрируют, что даже при наличии контроля, внутренние процессы управления часто страдают от небрежности, отсутствия должной квалификации или даже злоупотреблений.
5. Диспропорции показателей эффективности органов ГВ, осуществляющих финансовый контроль: Отсутствие единых критериев оценки эффективности и унифицированной методологии приводит к тому, что показатели работы различных контролирующих органов могут быть несопоставимы, что затрудняет анализ и совершенствование системы в целом.

Перспективы совершенствования государственного и муниципального финансового контроля

Для преодоления существующих вызовов и повышения эффективности ГМФК необходим комплексны�� подход, включающий следующие направления:

1. Развитие нормативно-правовой базы:

   • Крайне важно законодательно закрепить содержательное определение государственного финансового контроля в Бюджетном кодексе РФ, четко обозначив его цели и принципы.
   • Необходимо формирование четкого, научно обоснованного и законодательно установленного понятия эффективности использования бюджетных средств, а также разработка единых методических рекомендаций и ориентиров для ее оценки. Это позволит сделать аудит эффективности более предметным и результативным.

2. Улучшение межведомственного взаимодействия и обмена информацией:

   • Создание единой цифровой платформы для обмена информацией между всеми органами внешнего и внутреннего контроля, а также правоохранительными органами.
   • Разработка и утверждение четких регламентов взаимодействия, сокращающих сроки передачи материалов и повышающих координацию действий.
   • Повышение объективности и независимости контрольных мероприятий, в том числе через усиление гарантий для сотрудников контролирующих органов.

3. Развитие методологии аудита эффективности и внедрение риск-ориентированного подхода:

   • Разработка и внедрение новых методик аудита эффективности, ориентированных на оценку не только финансовой, но и социальной, экономической результативности государственных программ и проектов.
   • Применение риск-ориентированного подхода при планировании контрольных мероприятий, что позволит сосредоточить ресурсы на наиболее рисковых областях и объектах, где вероятность нарушений максимальна.
   • Расширение использования современных информационных технологий, включая большие данные и искусственный интеллект, для анализа финансовых потоков и выявления аномалий.
4. Повышение квалификации кадров: Инвестиции в обучение и развитие специалистов в области финансового контроля, аудита и юриспруденции, с учетом постоянно меняющегося законодательства и новых вызовов.

Совершенствование ГМФК — это не просто технический вопрос, это стратегическая задача, обусловленная ограниченностью бюджетных ресурсов и необходимостью их рационального использования. Эффективная система контроля является залогом доверия общества к государству, стабильности экономики и устойчивого развития страны.

Глава 6. Взаимодействие внутреннего и внешнего финансового контроля

Сравнительный анализ внутреннего и внешнего финансового контроля

В системе управления публичными финансами внутренний и внешний финансовый контроль выступают как две взаимодополняющие, но при этом различные по своей природе системы. Понимание их специфики, различий в целях, субъектах и методах, а также точек соприкосновения имеет решающее значение для построения эффективной системы надзора.

Критерий различия	Внутренний финансовый контроль	Внешний финансовый контроль
Субъект	Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований; органы (должностные лица) исполнительной власти; внутренние аудиторы ГРБС.	Счетная палата РФ; контрольно-счетные органы субъектов РФ; контрольно-счетные органы муниципальных образований.
Цель	Обеспечение соблюдения законодательства и внутренних регламентов внутри организации/ведомства; оптимизация использования ресурсов; предотвращение ошибок и злоупотреблений на ранних стадиях.	Объективная и независимая оценка законности, целесообразности и эффективности использования публичных средств; достоверность отчетности; парламентский контроль.
Независимость	Ограниченная: подотчетен руководству организации/ведомства, в интересах которого действует.	Высокая: независим от объекта контроля, подотчетен законодательным (представительным) органам власти.
Направленность	Преимущественно превентивная (предварительный и текущий контроль); оперативное реагирование.	Преимущественно последующая (оценка факта исполнения); стратегический аудит эффективности.
Объект	Финансово-хозяйственная деятельность конкретного органа власти, учреждения, предприятия.	Исполнение бюджета на соответствующем уровне (федеральный, региональный, местный), государственные программы, государственная и муниципальная собственность, деятельность органов власти.
Статус	Часть управленческого процесса.	Часть системы государственного (парламентского) контроля.

Роль внешнего контролера в оценке эффективности системы внутреннего контроля:

Важным аспектом взаимодействия является то, что внешний контролер (например, Счетная палата или КСО) при планировании собственных контрольных мероприятий обязательно учитывает наличие и эффективность службы внутреннего контроля у объекта. Если внутренняя система контроля функционирует надежно и способна самостоятельно выявлять и исправлять большинство ошибок, внешний аудитор может сфокусироваться на более глобальных вопросах, таких как аудит эффективности или стратегические риски. Оценка эффективности внутреннего контроля внешним аудитором обычно включает:

• Анализ организации системы внутреннего контроля (нормативная база, структура, персонал).
• Качество проводимых внутренних проверок и их результатов.
• Полноту и достоверность внутренней отчетности.
• Соблюдение принципов законности и результативности внутренних процессов.

На основании этой оценки внешний контролер определяет степень доверия к информации, предоставляемой внутренним контролем, и корректирует объем и методы своего собственного аудита.

Особенности и проблемы взаимодействия на государственном и муниципальном уровнях

Взаимодействие между органами внутреннего и внешнего государственного финансового контроля является ключевым для обеспечения системности и минимизации дублирования усилий.

Механизмы обмена информацией: Основным каналом взаимодействия является обмен информацией. Органы внутреннего контроля (например, Федеральное казначейство, финансовые органы) предоставляют данные о выявленных ими нарушениях, результатах проверок, состоянии бюджетного учета и отчетности органам внешнего контроля. Это позволяет Счетной палате и КСО более эффективно планировать свои мероприятия, избегая повторных проверок одних и тех же объектов по тем же вопросам. В свою очередь, внешние контролеры могут передавать внутренним информацию о системных проблемах, требующих корректировки внутренних процедур.

Проблема ограниченной независимости внутреннего муниципального контроля: На муниципальном уровне возникает особая проблема. Внутренний муниципальный контроль не может быть в полной мере независимым, поскольку он зачастую подотчетен главе исполнительной власти муниципального образования. Это может приводить к снижению объективности оценок и ограничению возможностей по выявлению и предотвращению нарушений, поскольку результаты контроля могут зависеть от политических или административных интересов исполнительной власти. Такая «связанность» потенциально ослабляет критическую функцию контроля, делая его менее эффективным в условиях возможного конфликта интересов.

Уникальная роль контрольно-счетных органов: Несмотря на наличие внутреннего контроля, именно контрольно-счетные органы (как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях) обладают уникальным статусом и полномочиями, позволяющими им комплексно оценивать эффективность использования публичных ресурсов. Их независимость от исполнительной власти, конституционный статус и законодательно закрепленные права на проведение аудита эффективности делают их единственным органом, способным дать объективную, всестороннюю оценку того, насколько рационально и результативно используются средства налогоплательщиков. Это подчеркивает критическую важность внешнего контроля как инструмента обеспечения подотчетности и прозрачности государственного управления.

Таким образом, эффективное взаимодействие и четкое разграничение функций между внутренним и внешним контролем являются фундаментом для создания целостной и надежной системы управления публичными финансами, способной не только выявлять нарушения, но и активно способствовать повышению эффективности и результативности бюджетного процесса.

Заключение

Исследование государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации продемонстрировало его многогранный характер и критическую значимость для обеспечения стабильности и прозрачности бюджетной системы. От зарождения первых контрольных институтов в XVII веке до формирования сложной, многоуровневой системы в современной России, финансовый контроль неуклонно развивался, адаптируясь к меняющимся политическим и экономическим реалиям.

Мы установили, что, несмотря на отсутствие прямого содержательного определения государственного финансового контроля в Бюджетном кодексе РФ, его сущность проявляется в деятельности контрольных органов, направленной на обеспечение законности, целесообразности и эффективности использования публичных средств. Ключевые цели – выявление отклонений, предотвращение нарушений и привлечение к ответственности – подкрепляются актуальными данными. Так, Счетная палата РФ, выявив нарушений на сумму более 2 трлн рублей в 2023 году, смогла обеспечить возврат 26,4 млрд рублей в бюджет, что подтверждает практическую результативность контрольных мероприятий.

Мы детально рассмотрели классификацию ГМФК на внешний и внутренний, предварительный и последующий виды, а также инструментарий, включающий проверки, ревизии и обследования. Каждый из этих элементов играет свою незаменимую роль в обеспечении всеобъемлющего надзора. Особое внимание было уделено системе органов, осуществляющих контроль: от высшего органа внешнего государственного аудита – Счетной палаты РФ – до контрольно-счетных органов субъектов и муниципалитетов, а также Федерального казначейства как ключевого субъекта внутреннего контроля. Конкретные примеры их деятельности, такие как выявление избыточного штата в филиалах ТФОМС или нарушений в бухгалтерской отчетности Владимирской области, подтверждают актуальность и остроту стоящих перед ними задач.

Анализ нормативно-правовой базы показал, что Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов…» составляют прочный правовой фундамент, дополненный стандартами, разработанными с учетом международных норм ИНТОСАИ.

Однако, несмотря на развитую систему, перед ГМФК стоит ряд серьезных вызовов: отсутствие четкого определения эффективности использования бюджетных средств, проблемы взаимодействия между контрольными и правоохранительными органами, а также ограниченная независимость внутреннего муниципального контроля. Эти проблемы требуют системных решений, включая дальнейшее совершенствование законодательства, развитие методологии аудита эффективности и внедрение риск-ориентированного подхода.

Взаимодействие внутреннего и внешнего контроля, несмотря на их различия в субъектах и целях, является критически важным для исключения дублирования и повышения синергии. Именно контрольно-счетные органы, как единственные независимые структуры, способны комплексно оценивать эффективность использования публичных ресурсов региона, подчеркивая их уникальную и незаменимую роль.

Таким образом, данное исследование не только систематизирует знания о государственном и муниципальном финансовом контроле, но и выдвигает актуальные проблемы, предлагая пути их решения. Оно подтверждает, что эффективная система ГМФК – это не просто бюрократический механизм, а жизненно важный институт, обеспечивающий рациональное и ответственное управление государственными и муниципальными финансами, что является залогом устойчивого развития и экономической безопасности Российской Федерации. Дальнейшие исследования могут быть сосредоточены на разработке конкретных методик оценки эффективности, совершенствовании цифровых платформ для межведомственного взаимодействия и адаптации международных стандартов аудита к российской специфике.

Список использованной литературы

1. Финансы: учебник / под ред. В.В. Ковалева. Москва: ТК Велби, 2006. 640 с.
2. Экономика: учебник / под ред. А.С. Булатова. Москва: Экономистъ, 2006. 831 с.
3. Финансы: учебник для вузов / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. Москва: Юрайт-М, 2004. 504 с.
4. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для вузов. Москва: ЮНИТИ, 2001. 687 с.
5. Белозеров С.А. Финансы в вопросах и ответах: учебное пособие / под ред. В.В. Иванова, В.В. Ковалева. Москва: ТК Велби, 2005. 272 с.
6. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «О Счетной палате Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // КонсультантПлюс.
8. КонсультантПлюс: Высшая школа. Специальный выпуск №5 к весеннему семестру 2006г. (Бюджетный кодекс РФ).
9. Актуальные проблемы осуществления финансового контроля в РФ.
10. Финансовый контроль в России: история и современность // Право и управление. XXI век. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/finansovyy-kontrol-v-rossii-istoriya-i-sovremennost (дата обращения: 19.10.2025).
11. История развития государственного финансового контроля в России от основания государства до наших дней // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriya-razvitiya-gosudarstvennogo-finansovogo-kontrolya-v-rossii-ot-osnovaniya-gosudarstva-do-nashih-dney (дата обращения: 19.10.2025).
12. Счетная палата Российской Федерации как орган финансового контроля // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/schetnaya-palata-rossiyskoy-federatsii-kak-organ-finansovogo-kontrolya (дата обращения: 19.10.2025).
13. Роль финансового контроля в бюджетной системе Российской Федерации // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rol-finansovogo-kontrolya-v-byudzhetnoy-sisteme-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 19.10.2025).
14. Деятельность муниципальных контрольно-счетных органов // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/deyatelnost-munitsipalnyh-kontrolno-schetnyh-organov (дата обращения: 19.10.2025).
15. Актуальные проблемы системы финансового государственного контроля и пути их решения // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-sistemy-finansovogo-gosudarstvennogo-kontrolya-i-puti-ih-resheniya (дата обращения: 19.10.2025).
16. Актуальные проблемы финансового контроля в Российской Федерации Topical // Научное издание «Эпомен». URL: http://epomen.ru/issues/2019/24/Epomen-24-2019.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
17. Проблемы финансового контроля в РФ // ResearchGate. URL: https://www.researchgate.net/publication/360091395_Problemy_finansovogo_kontrola_v_RF (дата обращения: 19.10.2025).
18. Проблемы развития государственного финансового контроля Российской // Уральский федеральный университет. URL: https://elar.urfu.ru/bitstream/10995/67633/1/978-5-7996-2630-1_2018_073.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
19. Особенности государственного финансового контроля в Российской Федерации в современных условиях // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-gosudarstvennogo-finansovogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii-v-sovremennyh-usloviyah (дата обращения: 19.10.2025).
20. Необходимость, содержание и задачи финансового контроля // Elibrary.ru. URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_20387431_54696010.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
21. Тема № 2 Взаимосвязь и отличия внешнего и внутреннего контроля // Финансовый университет при Правительстве РФ. URL: http://www.fa.ru/fil/cher/downloads/2016/%D0%9B%D0%B5%D0%BA%D1%86%D0%B8%D1%8F%20%E2%84%962.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
22. Государственный финансовый контроль // ТИСБИ. URL: https://tisbi.ru/upload/img/library/document/gos_fin_kontrol.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
23. История финансового контроля // KSP — Контрольно-счетная палата московской области.
24. История развития государственного финансового контроля в России — Администрация Краснозоренского района.
25. Внешний и внутренний контроль решают общие задачи — Финконтроль.
26. История финансового контроля — Контрольно-счетная палата муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края.
27. Цели государственного финансового контроля РФ — ФинансМенедж.
28. Взаимосвязь внутреннего и внешнего финансового контроля — Ozlib.com.
29. Взаимосвязь внешнего и внутреннего контроля — Финконтроль.
30. Об обеспечении полномочий Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов.
31. Роль финансового контроля в бюджетной системе Российский Федерации — АПНИ.
32. Основные задачи государственного финансового контроля (ГФК) — Бегемот.
33. Правовая основа деятельности — Всеволожский муниципальный район.