Законодательные функции органов местного самоуправления в Российской Федерации: анализ правового регулирования и перспективы развития в единой системе публичной власти

В современном правовом государстве роль местного самоуправления (МСУ) как фундаментального элемента народовластия и децентрализованного управления неизменно возрастает. Однако, по состоянию на первое полугодие 2024 года, 6% муниципальных актов, прошедших правовую экспертизу, имели противоречия федеральному и региональному законодательству, а также уставам муниципальных образований. Эта цифра не просто статистика; она отражает глубинные проблемы в реализации законодательных функций органов местного самоуправления, являющихся краеугольным камнем их самостоятельности и эффективности. В контексте масштабных конституционных преобразований 2020 года и принятия Федерального закона от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – ФЗ №33-ФЗ), исследование нормотворческой деятельности ОМС приобретает особую актуальность. Какой практический вывод можно сделать из этих данных? Несоответствие актов законодательству не только подрывает доверие к местной власти, но и создаёт правовые риски для граждан и бизнеса, препятствуя устойчивому развитию территорий.

Представленная работа направлена на деконструкцию и глубокий анализ законодательных функций органов местного самоуправления, начиная с их правовой сущности и эволюции, и заканчивая механизмами контроля и перспективами развития в условиях формирования единой системы публичной власти. Мы последовательно рассмотрим понятийный аппарат, нормативно-правовую базу с акцентом на ключевые изменения нового федерального закона, субъекты и процедуры нормотворчества, а также выявим основные проблемы и предложим пути их решения, завершив исследование рекомендациями по повышению эффективности муниципального нормотворчества.

Понятие и правовая сущность нормотворческих функций органов местного самоуправления

В основе любой правовой системы лежит четкое определение ее базовых элементов. Прежде чем углубляться в детали нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, необходимо точно понять, что представляет собой само местное самоуправление и его правотворческий потенциал. Это позволит выстроить прочный фундамент для дальнейшего анализа.

Местное самоуправление как форма народовластия и самоорганизации граждан

Исторически местное самоуправление всегда воспринималось как наиболее близкая к народу форма власти, способная оперативно реагировать на повседневные нужды и запросы граждан. Конституция Российской Федерации, ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления 1985 года, подтвердила этот принцип, определяя МСУ как «признаваемую и гарантируемую Конституцией России форму самоорганизации граждан для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, ФЗ №33-ФЗ от 20.03.2025, другими федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ». Европейская хартия, в свою очередь, расширяет это понимание, подчеркивая «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность, в интересах местного населения».

Эволюция понимания местного самоуправления в российском законодательстве представляет собой отдельный предмет для изучения. Так, прежний Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ №131-ФЗ) изначально определял местное самоуправление как форму народовластия, акцентируя внимание на его суверенном статусе. Новый ФЗ №33-ФЗ, который поэтапно вступает в силу с 19 июня 2025 года и с 1 января 2027 года, уточняет это понятие, смещая акцент на «форму самоорганизации граждан для самостоятельного решения вопросов жизнедеятельности населения». Это изменение, казалось бы, незначительное, на самом деле отражает более глубокую интеграцию местного самоуправления в единую систему публичной власти, что будет рассмотрено ниже. Оно подчеркивает не столько самостоятельность в отрыве от государства, сколько самостоятельность в рамках общей государственной стратегии, что является одним из ключевых постулатов текущей реформы.

Муниципальное нормотворчество: понятие, признаки и отличия от законотворчества

В контексте местной автономии возникает вопрос о том, как именно реализуется право на самостоятельное решение вопросов местного значения. Ответ кроется в муниципальном нормотворчестве, которое является ключевым проявлением законодательных функций органов местного самоуправления.

Муниципальное нормотворчество можно определить как самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый непосредственно населением городских, сельских поселений и других территорий или через их органы самоуправления. Его результатом всегда является нормативный правовой акт, обладающий обязательной силой в пределах муниципального образования. Эти акты принимаются по вопросам местного значения, а также по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Основные признаки муниципального нормотворчества:

• Локальный характер: Акты действуют исключительно в пределах конкретного муниципального образования.
• Конкретизация: Муниципальные акты призваны конкретизировать положения федерального и регионального законодательства, адаптируя их к специфическим местным условиям.
• Инициативность: Население и органы МСУ обладают правом проявлять инициативу в принятии правовых актов.
• Самостоятельность: В пределах своих полномочий ОМС принимают акты самостоятельно, хотя и под государственным контролем.

Отличия от законотворческой деятельности органов государственной власти имеют принципиальное значение. Законотворчество — это процесс создания законов, актов высшей юридической силы, регулирующих наиболее важные общественные отношения на федеральном или региональном уровнях. Муниципальное нормотворчество, напротив, носит подзаконный характер и направлено на детализацию и практическую реализацию этих законов.

Критерий	Законотворчество органов государственной власти	Муниципальное нормотворчество ОМС
Уровень регулирования	Федеральный / региональный	Местный (муниципальный)
Юридическая сила	Высшая (законы)	Подзаконные акты (уставы, решения, постановления)
Предмет регулирования	Основные, наиболее значимые общественные отношения	Вопросы местного значения, конкретизация федеральных и региональных законов
Цель	Формирование основ правопорядка	Детализация правопорядка, адаптация к местным условиям
Субъекты	Законодательные (представительные) органы государства	Население, представительные органы МСУ, главы МСУ

Основной закон Российской Федерации, хотя и не содержит прямых норм о правотворчестве местного самоуправления, закрепляет его самостоятельность в пределах его полномочий (статья 12). Это положение является конституционной гарантией права муниципальных образований на собственное нормотворчество. Делегирование правотворческих полномочий органам местного самоуправления государством осуществляется посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также наделения ОМС дополнительными полномочиями, что подтверждает их роль в единой правовой системе страны.

Место органов местного самоуправления в единой системе публичной власти

Конституционная реформа 2020 года стала поворотным моментом в развитии российского публичного права, введя концепцию единой системы публичной власти. Согласно статье 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления по-прежнему не входят в систему органов государственной власти. Однако новый Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ чётко устанавливает, что органы местного самоуправления «входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации».

Что это означает на практике? Эта формулировка подразумевает не прямое подчинение, а согласованное функционирование и взаимодействие всех уровней власти – федерального, регионального и местного – для достижения общих целей государственного развития и обеспечения прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации, в соответствии с Конституцией, играет ключевую роль в обеспечении такого согласованного функционирования, в том числе через формирование Государственного Совета, который участвует в разработке стратегических задач и формировании государственной политики.

Таким образом, органы местного самоуправления перестают быть лишь «островом» самостоятельности, а становятся органичной частью общегосударственного механизма, действующего на основе принципов субсидиарности и функциональной связанности. Это меняет подход к их нормотворческой деятельности: местные акты должны не просто соответствовать федеральному законодательству, но и гармонично вписываться в общую логику развития публичной власти, способствуя реализации единых государственных приоритетов на муниципальном уровне. Это, безусловно, накладывает на муниципальное нормотворчество дополнительные требования к качеству, системности и предсказуемости.

Нормативно-правовая база, регулирующая нормотворчество органов местного самоуправления

Эффективность нормотворческой деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от прочности и актуальности нормативно-правовой базы, на которой она зиждется. В Российской Федерации эта база является многоуровневой и динамичной, постоянно адаптирующейся к изменяющимся социально-политическим реалиям. Особое значение приобретает недавнее обновление законодательства, в частности, принятие Федерального закона №33-ФЗ.

Конституционные основы и международные стандарты

Любая правовая система начинается с её фундамента – Конституции. В Российской Федерации нормы, непосредственно касающиеся вопросов осуществления местного самоуправления, содержатся в 20 из 137 её статей. Центральное место занимает специальная Глава VIII (статьи 130-133), которая закрепляет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления. Статья 12 Конституции РФ играет здесь ключевую роль, провозглашая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Это положение является краеугольным камнем, на котором строится вся система муниципального нормотворчества, гарантируя право местных сообществ на саморегулирование.

На международном уровне стандарты местного самоуправления определены Европейской хартией местного самоуправления от 15.10.1985 года, которую Россия ратифицировала 11.04.1998. Хартия устанавливает общие принципы, такие как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел, действовать под свою ответственность, в интересах местного населения, а также принципы финансовой автономии и защиты прав местного самоуправления. Эти международные нормы являются ориентиром для развития российского законодательства и правоприменительной практики в сфере муниципального нормотворчества.

Федеральное законодательство: ключевая роль ФЗ №33-ФЗ

Основным регулирующим актом в сфере местного самоуправления в России традиционно являлся Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ. Однако, с вступлением в силу Федерального закона от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», мы становимся свидетелями нового этапа муниципальной реформы. Этот закон призван заменить своего предшественника, предлагая фундаментальные изменения.

Сравнительный анализ ФЗ №131-ФЗ и ФЗ №33-ФЗ:

Аспект	ФЗ №131-ФЗ (до изменений)	ФЗ №33-ФЗ (с 20.03.2025)
Определение МСУ	Форма народовластия	Форма самоорганизации граждан для самостоятельного решения вопросов жизнедеятельности населения
Система МСУ	Двухуровневая (поселения и муниципальные районы) как основная модель	Одноуровневая (городской, муниципальный округ, внутригородское МО) как основная модель; двухуровневая – исключение
Перераспределение полномочий	Ограниченное, строго регламентированное	Три перечня полномочий: не подлежащие перераспределению; могущие быть перераспределены законом субъекта РФ для осуществления ОГВ субъекта РФ; могущие быть переданы ОМС решением субъекта РФ
Участие населения	Широкие формы, включая отзыв депутатов и глав, правотворческую инициативу граждан	Исключены отзыв депутатов и глав, изменена правотворческая инициатива граждан
Вступление в силу	Действовал с 2003 г.	Поэтапно: с 19 июня 2025 года и с 1 января 2027 года
Интеграция в публичную власть	Отдельная система	Часть единой системы публичной власти РФ

Новый закон №33-ФЗ не просто корректирует, но и перестраивает базовые принципы организации местного самоуправления. Он закрепляет одноуровневую систему как основную, унифицируя модель управления на местах. Наиболее революционным является подход к перераспределению полномочий, предлагающий гибкую систему, позволяющую субъектам РФ более активно влиять на сферу компетенции муниципальных образований. Это отражает стремление к централизации и оптимизации управленческих процессов в рамках единой системы публичной власти.

Иные федеральные законы и кодексы

Помимо базового ФЗ №33-ФЗ, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления регулируется целым рядом других федеральных законов и кодексов, которые формируют комплексную правовую рамку.

Важнейшие кодексы, определяющие границы и содержание муниципального нормотворчества:

• Бюджетный кодекс Российской Федерации – регулирует формирование и исполнение местных бюджетов, устанавливает основы финансовой самостоятельности и ответственности органов МСУ, их право принимать акты по вопросам бюджетного процесса.
• Налоговый кодекс Российской Федерации – определяет порядок установления местных налогов и сборов, что является одним из ключевых источников доходов муниципальных образований и требует соответствующего нормотворчества.
• Градостроительный кодекс Российской Федерации – устанавливает правила застройки территорий, зонирования, разработки генеральных планов и правил землепользования и застройки, которые принимаются муниципальными правовыми актами.
• Семейный кодекс Российской Федерации – опосредованно влияет на нормотворчество, в части, касающейся полномочий органов опеки и попечительства, которые могут быть делегированы на местный уровень.
• Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая) – регулирует имущественные отношения, в которых участвуют муниципальные образования, что также требует принятия соответствующих актов (например, о порядке управления муниципальным имуществом).

Специализированные федеральные законы:

• Федеральный закон от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» – устанавливает порядок государственной регистрации уставов, обеспечивая их соответствие федеральному и региональному законодательству.
• Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ФЗ от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» – обязывают органы МСУ проводить антикоррупционную экспертизу своих актов, что направлено на повышение их качества и прозрачности.
• Федеральный закон от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» – регулирует вопросы организации и прохождения муниципальной службы, в том числе через принятие местных актов.
• Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» – определяет правила осуществления муниципальных закупок, что также требует соответствующего нормотворчества.

Значение правовых позиций Конституционного Суда РФ

В иерархии правовых источников особое место занимают акты Конституционного Суда Российской Федерации. Их решения имеют обязательный юридический статус для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, формируя правовые установки, определяющие рамки деятельности местной власти в России. Конституционный Суд РФ выступает гарантом конституционных принципов местного самоуправления, разрешая споры о компетенции и проверяя конституционность нормативных правовых актов.

Например, Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал право граждан непосредственно или через представительные органы местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления (Постановление от 24 января 1997 г., Постановление от 29 ноября 2004 г. №17-П). Это является важной гарантией местного народовластия. В другом знаковом решении (Постановление от 29 марта 2011 г. №2-П) Конституционный Суд РФ разъяснил, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества. Эти позиции не просто интерпретируют закон, они создают прецеденты и задают направление для развития всего муниципального законодательства и правоприменительной практики. Таким образом, любое муниципальное нормотворчество должно учитывать не только букву закона, но и дух конституционных принципов, сформулированных высшим органом конституционного контроля.

Уставы муниципальных образований как основа местного нормотворчества

На вершине иерархии местных правовых актов стоит устав муниципального образования. Это своего рода «малая конституция» для каждого города, поселения или муниципального округа. Устав обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим местным нормативным актам.

Устав определяет:

• Структуру и порядок формирования органов местного самоуправления.
• Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.
• Формы, порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления.
• Порядок организации и осуществления муниципального нормотворчества.
• Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Именно устав является основой для дальнейшего муниципального нормотворчества. Все решения, постановления и распоряжения, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны строго соответствовать положениям устава. Государственная регистрация уставов, осуществляемая органами юстиции, обеспечивает их соответствие федеральному и региональному законодательству, предотвращая возможные противоречия и обеспечивая единообразие правового регулирования.

Субъекты и порядок осуществления нормотворческих полномочий органами местного самоуправления

Муниципальное нормотворчество – это сложный и многоступенчатый процесс, в котором задействован широкий круг участников, наделенных соответствующими полномочиями. Понимание их ролей и процедур, которыми они руководствуются, является ключом к осознанию механизмов формирования местной правовой системы.

Субъекты муниципальной нормотворческой деятельности

В отличие от государственного уровня, где нормотворчество преимущественно сосредоточено в руках законодательных органов, на местном уровне круг субъектов значительно шире, что отражает принцип непосредственного участия населения в управлении.

Основные субъекты муниципальной нормотворческой деятельности:

1. Население муниципального образования: Это самый непосредственный и фундаментальный субъект. Население реализует свои нормотворческие полномочия через:
   • Местный референдум: Принятие правовых актов по вопросам местного значения путем прямого голосования граждан. Результаты референдума имеют обязательный характер и не требуют утверждения вышестоящими органами.
   • Сход граждан: Форма непосредственного осуществления местного самоуправления в поселении, где нет представительного органа муниципального образования.
2. Представительный орган муниципального образования: Это коллегиальный выборный орган (например, Дума, Совет депутатов), состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. К его компетенции относятся:
   • Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений.
   • Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
   • Установление местных налогов и сборов.
   • Принятие правил благоустройства территории.
   • Утверждение соглашений о перераспределении полномочий с органами государственной власти.
   • Издание иных нормативных правовых актов по вопросам своей компетенции, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
3. Глава муниципального образования: Является высшим должностным лицом муниципалитета, наделенным уставом компетенцией по решению вопросов местного значения. Его роль в нормотворчестве многогранна:
   • Подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом (в течение 10 дней).
   • Издание собственных правовых актов (постановлений и распоряжений) в пределах своих полномочий.
   • Глава муниципального образования может быть также главой местной администрации или председателем представительного органа, что существенно расширяет его нормотворческие и управленческие функции.
4. Глава местной администрации: Возглавляет исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. В его компетенцию входит:
   • Издание постановлений и распоряжений по вопросам местного значения, а также по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
   • Представление проектов нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств местного бюджета, на рассмотрение представительного органа.
5. Иные должностные лица и органы местного самоуправления: Например, контрольно-счетные органы, избирательные комиссии муниципальных образований также могут издавать правовые акты в пределах своей компетенции.

Процедуры принятия муниципальных правовых актов

Процедура принятия муниципального правового акта, хотя и имеет общие черты с законотворческим процессом на более высоких уровнях, обладает своей спецификой, обусловленной местными условиями и непосредственным участием населения.

Основные этапы процедуры принятия нормативного правового акта представительным органом муниципального образования:

1. Правотворческая инициатива: Проект нормативного акта может быть внесен субъектами правотворческой инициативы (см. ниже).
2. Предварительное рассмотрение: Проект обсуждается в профильных комиссиях представительного органа, проводится правовая и антикоррупционная экспертиза. Проекты, предусматривающие расходы из местного бюджета, обязательно рассматриваются по представлению главы местной администрации.
3. Публичные слушания/общественные обсуждения: Для наиболее значимых проектов (например, уставов, генеральных планов, правил благоустройства) обязательны публичные слушания или общественные обсуждения с участием населения. Это позволяет учесть мнение граждан и повысить легитимность принимаемых решений.
4. Принятие акта: Представительный орган рассматривает проект на своем заседании и принимает решение большинством голосов депутатов (как правило, простым или квалифицированным, в зависимости от важности акта).
5. Подписание и обнародование: Принятый нормативный правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и официального обнародования в течение 10 дней. Обнародование является обязательным условием вступления акта в силу и обеспечения его общедоступности.

Особенности принятия уставов муниципальных образований:
Устав муниципального образования – это особый вид нормативного акта. Он принимается представительным органом, а в случае его отсутствия – населением непосредственно. После принятия устав подлежит обязательной государственной регистрации в территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации, что обеспечивает его соответствие федеральному и региональному законодательству. Только после регистрации и официального опубликования устав вступает в силу.

Система муниципальных правовых актов представляет собой иерархическую структуру:

1. Устав муниципального образования (высшая юридическая сила).
2. Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан).
3. Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.
4. Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Эта система обеспечивает комплексное регулирование всех вопросов местного значения, от фундаментальных принципов организации до повседневных правил и процедур.

Правотворческая инициатива на местном уровне

Правотворческая инициатива – это право граждан, органов и должностных лиц вносить предложения о принятии, изменении или отмене муниципальных правовых актов. На местном уровне этот институт имеет особое значение, поскольку он позволяет населению активно участвовать в формировании местной правовой среды.

Субъекты правотворческой инициативы на местном уровне:

• Депутаты представительного органа муниципального образования: Обладают правом вносить проекты актов на рассмотрение своего коллегиального органа.
• Глава муниципального образования: Может вносить проекты актов, а также разрабатывать и издавать собственные правовые акты.
• Иные выборные органы местного самоуправления: Например, контрольно-счетные органы, если это предусмотрено уставом.
• Инициативные группы граждан: Это ключевой элемент местного народовластия. Граждане могут формировать инициативные группы для внесения проектов муниципальных правовых актов. Порядок их формирования и реализации инициативы определяется уставом муниципального образования.
• Иные субъекты: Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и другие субъекты правотворческой инициативы, например, органы территориального общественного самоуправления (ТОС).

Однако, с принятием Федерального закона №33-ФЗ, произошли существенные изменения в формах участия населения. Например, новый закон исключил возможность отзыва депутатов и глав муниципалитетов населением, а также изменил механизм правотворческой инициативы граждан в прежнем виде, усложнив её или переведя в иные формы участия. Это отражает общую тенденцию к рационализации и, возможно, некоторой централизации управленческих процессов в рамках единой системы публичной власти, где прямое воздействие населения на выборные должности становится менее выраженным. Тем не менее, другие формы участия, такие как публичные слушания и общественные обсуждения, сохраняют свою значимость.

Особенности и проблемы реализации нормотворческих функций органов местного самоуправления

Муниципальное нормотворчество, будучи одним из ключевых проявлений самостоятельности местного самоуправления, сталкивается с комплексом уникальных особенностей и проблем. Эти вызовы требуют глубокого анализа для выработки эффективных решений, способных повысить качество и легитимность местных правовых актов.

Специфика муниципального нормотворчества и роль населения

Муниципальное нормотворчество не является простым копированием федеральных или региональных законов. Его основная специфика заключается в необходимости конкретизации действующих законов применительно к местным условиям каждого отдельного города, населенного пункта или муниципального образования. Эта конкретизация учитывает:

• Социально-экономические особенности: Уровень развития экономики, демографическая ситуация, доходы населения, специфика занятости. Например, правила регулирования торговли могут сильно отличаться в аграрном поселении и крупном промышленном центре.
• Природно-климатические и территориальные особенности: Климат, ландшафт, наличие водоемов или лесов влияют на правила благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, землепользования.
• Исторические, культурные и национальные традиции: Местное самоуправление позволяет сохранять и развивать уникальные особенности, проявляющиеся в организации местного быта, проведении праздников, регулировании местных обычаев.

Важнейшей особенностью муниципального нормотворчества является активное участие населения муниципального образования в правотворческой деятельности его органов. Это фундаментальный принцип народовластия, проявляющийся в различных формах:

• Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:
  • Местный референдум: Прямое голосование граждан по наиболее важным вопросам местного значения.
  • Муниципальные выборы: Избрание представительных органов и глав муниципалитетов, которые затем осуществляют нормотворческие полномочия от имени населения.
  • Сход граждан: Форма принятия решений, особенно актуальная для небольших поселений.
• Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления:
  • Опрос граждан: Используется для выявления мнения населения по конкретным вопросам.
  • Публичные слушания: Обязательны для обсуждения проектов уставов, местных бюджетов, генеральных планов, правил землепользования и застройки. Они обеспечивают прозрачность и возможность корректировки проектов с учетом мнения общественности.
  • Общественные обсуждения: Аналогичны публичным слушаниям, но могут проводиться в онлайн-формате, расширяя охват участников.
  • Собрания граждан: Для обсуждения вопросов местного значения и принятия рекомендаций.
  • Инициативные проекты: Механизм, позволяющий гражданам предлагать проекты по решению вопросов местного значения и получать поддержку со стороны органов МСУ.
  • Территориальное общественное самоуправление (ТОС): Форма самоорганизации граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Акты ТОС могут иметь нормотворческий характер в определенных пределах.
  • Институт старосты сельского населенного пункта: Староста является связующим звеном между населением и органами МСУ, участвуя в обсуждении проектов актов.

Однако, как уже упоминалось, Федеральный закон №33-ФЗ внес существенные изменения, исключив возможность отзыва депутатов и глав муниципалитетов населением, а также изменив подходы к правотворческой инициативе граждан. Эти изменения могут быть интерпретированы как попытка оптимизации и снижения административных барьеров, но в то же время они потенциально ограничивают прямое народовластие на местном уровне. Не станет ли это ограничение препятствием для эффективного решения местных проблем, требующих активного вовлечения граждан?

Проблемы качества муниципальных правовых актов и правовой нигилизм

Несмотря на активное участие населения и четкую правовую базу, муниципальное нормотворчество сталкивается с серьезными проблемами, снижающими его эффективность и авторитет.

Низкое качество муниципальных правовых актов:
Одной из наиболее острых проблем является низкое качество муниципальных правовых актов, что особенно заметно в сельских поселениях, где кадровый потенциал и ресурсы для правовой работы часто ограничены. Обзор практики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов за первое полугодие 2024 года показал, что 6% актов имели противоречия федеральному и региональному законодательству, а также уставам муниципальных образований. Это значительная цифра, свидетельствующая о системных недоработках.

Типичные недостатки муниципальных актов включают:

• Отсутствие указания на принявший орган: Создает неопределенность и затрудняет идентификацию субъекта, ответственного за принятие акта.
• Отсутствие номеров государственной регистрации: Нарушает требования законодательства о регистрации уставов и других нормативных актов.
• Отсутствие сведений об официальном опубликовании: Делает акты недействительными, поскольку они не доведены до сведения населения в установленном порядке.
• Противоречия вышестоящему законодательству: Наиболее серьезный недостаток, ведущий к отмене актов через прокурорский надзор или судебный контроль.
• Юридико-технические ошибки: Нечеткие формулировки, пробелы, дублирование норм, что затрудняет правоприменение.

Причины низкого качества:

• Нестабильность и противоречивость законодательства: Быстрые изменения в федеральном и региональном законодательстве не всегда успевают быть адекватно отражены в муниципальных актах.
• «Пробельность» законодательства: Отсутствие четкого регулирования по некоторым вопросам на федеральном уровне приводит к неполноте и противоречивости местных актов.
• Недостаток квалифицированных кадров: Особенно в небольших муниципалитетах.
• Недостаточное взаимодействие с органами прокуратуры и юстиции на этапе разработки актов.

Правовой нигилизм:
Эта проблема имеет более глубокие социальные корни. Наблюдается развитый правовой нигилизм как в обществе, так и среди некоторых представителей государства. Это выражается в пренебрежении к закону, формальном подходе к его исполнению, что подрывает авторитет права в целом и муниципального нормотворчества в частности.

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти

В контексте формирования единой системы публичной власти, эффективное взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти приобретает критически важное значение. Оно призвано обеспечить согласованность действий и повышение качества муниципального нормотворчества.

Формы взаимодействия:

1. Принятие органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов: Это базовый уровень взаимодействия, где федеральное и региональное законодательство определяет рамки и содержание муниципального нормотворчества.
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Государство может делегировать МСУ выполнение отдельных государственных функций (например, в сфере социальной защиты, образования, пожарной безопасности), обеспечивая их финансирование. Это требует принятия муниципальных актов для регулирования их осуществления.
3. Взаимное делегирование полномочий: Новый Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ предусматривает возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Полномочия могут быть перераспределены для осуществления органами государственной власти субъекта РФ на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта РФ. Это открывает новые возможности для оптимизации управления.
4. Заключение соглашений и договоров: Между органами государственной власти и органами местного самоуправления могут заключаться соглашения о сотрудничестве, координации деятельности, совместной реализации программ. Например, в Алтайском крае прокуроры активно заключают соглашения с муниципалитетами для предварительной оценки проектов актов, что способствует принятию более качественных муниципальных правовых актов.
5. Создание координационных, консультативных и совещательных органов: Межведомственные совещания, рабочие группы, семинары по правовым вопросам с участием представителей прокуратуры, органов юстиции и органов МСУ способствуют обмену опытом, выявлению проблем и выработке единых подходов к нормотворчеству.
6. Совместная реализация программ: Государственные и муниципальные программы могут реализовываться совместно, что требует координированного нормотворчества.
7. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти: В исключительных случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти могут временно осуществлять полномочия местного самоуправления.

Роль Президента РФ и Государственного Совета: Согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти страны, обеспечивает Президент РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в том числе путем формирования Государственного Совета. Этот орган участвует в разработке стратегических задач и формировании государственной политики, что оказывает косвенное влияние на направленность и содержание муниципального нормотворчества.

Эффективное взаимодействие позволяет не только повысить качество муниципальных актов, но и обеспечить их интеграцию в общую правовую систему страны, способствуя решению как местных, так и общенациональных задач.

Реформирование и перспективы развития нормотворческих функций в системе публичной власти

Современный этап развития Российской Федерации ознаменован масштабными преобразованиями в системе публичной власти. Конституционная реформа 2020 года и последующее принятие Федерального закона №33-ФЗ от 20.03.2025 кардинально меняют ландшафт местного самоуправления, а значит, и его нормотворческих функций.

Основные направления муниципальной реформы после 2020 года

Конституционная реформа 2020 года внесла в основной закон страны концептуально важное понятие публичной власти. Эта формулировка, интегрируя органы местного самоуправления в единую систему публичной власти, ознаменовала отход от прежней парадигмы их абсолютной обособленности от государственной власти. Хотя статья 12 Конституции РФ по-прежнему утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, новый Федеральный закон №33-ФЗ четко фиксирует их вхождение в единую систему публичной власти. Это не просто терминологическое изменение, а фундаментальный сдвиг в понимании роли местного самоуправления в общей архитектуре управления страной.

Новый Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» является ключевым инструментом реализации конституционных поправок. Он знаменует собой новый этап муниципальной реформы, целью которой является не только повышение эффективности управления на местах, но и обеспечение согласованности действий всех уровней власти в рамках единой публично-правовой системы.

Изменения в территориальной организации и полномочиях

Одним из наиболее существенных изменений, предусмотренных Законом №33-ФЗ, является переход на одноуровневую систему организации местного самоуправления как основную модель. Исторически в России существовала двухуровневая модель (поселения и муниципальные районы), которая зачастую приводила к дублированию функций и конфликтам компетенции. Новая модель предполагает создание городских округов, муниципальных округов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Такая унификация должна упростить управленческие процессы, сделать их более прозрачными и эффективными.

Тем не менее, закон предусматривает возможность сохранения двухуровневой системы как исключения в субъектах РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности. Это демонстрирует стремление к гибкости в применении общих принципов, учитывая разнообразие российских регионов.

Изменились и подходы к перераспределению полномочий. Если ранее этот процесс был ограничен и строго регламентирован, то Закон №33-ФЗ вводит иную конструкцию в виде трех перечней полномочий:

1. Не подлежащие перераспределению: Полномочия, которые остаются в исключительной компетенции органов местного самоуправления.
2. Полномочия, которые могут быть перераспределены законом субъекта РФ для осуществления органами государственной власти субъекта РФ: Это дает региональным властям значительно больше рычагов для влияния на деятельность муниципалитетов, позволяя им брать на себя выполнение некоторых функций местного значения.
3. Полномочия, в отношении которых законом субъекта РФ может быть принято решение об осуществлении органами местного самоуправления: Этот перечень, напротив, расширяет возможности органов МСУ в определенных сферах.

Эти изменения оказывают прямое влияние на муниципальное нормотворчество, поскольку структура и содержание местных правовых актов должны соответствовать новым моделям территориальной организации и распределения полномочий. Органам местного самоуправления предстоит масштабная работа по приведению своих уставов и иных нормативных актов в соответствие с новым федеральным законом не позднее 1 января 2027 года.

Перспективы совершенствования муниципального нормотворчества

Реформирование местного самоуправления открывает новые горизонты для совершенствования его нормотворческих функций. Ключевые направления дальнейшего развития включают:

1. Поиск оптимальных форм взаимодействия органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления: Это включает в себя не только формальное делегирование полномочий и заключение соглашений, но и активное проведение межведомственных совещаний, рабочих групп, семинаров по правовым вопросам. Цель – создание единого информационного и методологического пространства, способствующего повышению качества муниципального нормотворчества через обмен опытом и выработку единообразных подходов.
2. Повышение качества ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации: Проблемы, связанные с регистрацией актов, противоречащих законодательству, отсутствием полной информации о принявшем органе или официальном опубликовании, а также неполнотой правовой экспертизы, требуют усиления контроля и повышения качества данных в регистрах. Создание полноценного, актуального и доступного регистра муниципальных актов является фундаментом для правовой стабильности и прозрачности.
3. Синхронизация действующего законодательства и правоприменительной практики: Законодательство, даже самое совершенное, остается лишь «буквой», если оно не находит адекватного отражения в практике. Необходимо постоянно анализировать судебную и прокурорскую практику, выявлять противоречия и пробелы, а затем вносить соответствующие изменения в нормативные правовые акты всех уровней. Это позволит создать единую, непротиворечивую и эффективную правовую систему, где муниципальное нормотворчество будет органично вписано в общую ткань публичной власти, служа интересам граждан и государства.

Механизмы контроля и надзора за законностью муниципальных правовых актов

Эффективность любой нормотворческой деятельности неразрывно связана с наличием действенных механизмов контроля и надзора. Для муниципального нормотворчества эти механизмы приобретают особую значимость, поскольку они призваны обеспечивать соблюдение законности и предотвращать выход органов местного самоуправления за пределы их компетенции.

Прокурорский надзор: приоритеты и формы

Органы прокуратуры Российской Федерации играют центральную роль в обеспечении законности деятельности органов местного самоуправления. Их основной функцией является надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Важно отметить, что все нормативные правовые акты органов местного самоуправления без какого-либо исключения подлежат прокурорскому надзору.

Приоритеты прокурорского надзора:
Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления является одним из приоритетных направлений надзорной деятельности. Это подтверждается изданием Генеральной прокуратурой РФ специализированных приказов по усилению надзора в этой сфере. Прокуроры активно работают на предупреждение нарушений, что является более эффективным, чем последующее исправление ошибок.

Формы прокурорского надзора:

1. Анализ проектов нормативных актов: Прокуроры проводят правовую экспертизу проектов муниципальных правовых актов на этапе их разработки. Например, в 2016 году городской прокуратурой было изучено 1020 проектов НПА, по результатам чего подготовлено 582 отрицательных заключения. Такая превентивная работа позволяет выявить и устранить противоречия законодательству до принятия акта.
2. Присутствие на заседаниях: Прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов местного самоуправления. При обсуждении проектов они обязаны высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.
3. Изучение принятых актов: После официального опубликования муниципальные правовые акты тщательно изучаются прокурорами на предмет их соответствия действующему законодательству.
4. Принесение протеста: При выявлении несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления закону прокурором приносится протест. Протест – это акт прокурорского реагирования, требующий отмены или изменения незаконного акта. Он подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании органа местного самоуправления или должностным лицом в течение десяти дней.
5. Направление представлений: В случае выявления нарушений закона, прокурор вносит представление об их устранении.
6. Обращение в суд: Если протест отклонен или нарушения не устранены, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании муниципального правового акта недействующим.

Взаимодействие органов прокуратуры с органами местного самоуправления, в том числе через заключение соглашений, проведение межведомственных совещаний, рабочих групп, семинаров, играет ключевую роль в повышении качества муниципального нормотворчества.

Судебный контроль: оспаривание актов и правовые установки

Судебный контроль является ещё одним важнейшим механизмом обеспечения законности деятельности органов местного самоуправления и их нормотворчества. Это независимый и объективный способ проверки правовых актов.

Механизмы судебного контроля:

1. Проверка муниципальных нормативных правовых актов на соответствие законодательству: Суды вправе проверять муниципальные нормативные правовые акты на соответствие Конституции РФ, Федеральному закону от 20.03.2025 №33-ФЗ, другим федеральным законам, законам субъекта и уставу муниципального образования.
2. Оспаривание нормативных правовых актов:
   • Граждане и организации, проживающие или осуществляющие деятельность на территории муниципального образования, а также органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов, нарушающих их права, свободы и законные интересы, или нарушающих права местного самоуправления.
   • Процедура оспаривания нормативных актов регулируется Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ).
3. Рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления и муниципальных служащих: Этот вид контроля осуществляется:
   • По КАС РФ – для граждан и организаций.
   • По АПК РФ (Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации) – для предпринимателей и юридических лиц в сфере экономической деятельности.

Судебные решения о признании муниципальных актов недействующими имеют обязательную силу и ведут к их отмене или изменению, тем самым корректируя местную правовую базу.

Роль Конституционного Суда РФ в обеспечении законности

Отдельное и исключительно важное место в системе контроля за муниципальным нормотворчеством занимает Конституционный Суд Российской Федерации. Его роль выходит за рамки простого оспаривания актов.

Обязательный характер правовых установок:
Конституционный Суд РФ формирует правовые установки, определяющие фундаментальные рамки и принципы деятельности местной власти. Его заключения имеют обязательный юридический статус для всех органов местного самоуправления, независимо от их уровня и вида. Эти правовые позиции служат своего рода «дорожной картой» для муниципального нормотворчества, указывая на конституционно допустимые пределы и направления развития.

Примеры влияния Конституционного Суда РФ:

• Конституционный Суд РФ подтвердил право граждан непосредственно или через представительные органы местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления (Постановление от 24 января 1997 г., Постановление от 29 ноября 2004 г. №17-П). Это решение укрепило основы местного народовластия.
• В Постановлении от 29 марта 2011 г. №2-П Конституционный Суд РФ разъяснил, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, подчеркнув её децентрализованный характер и ответственность перед населением.

Таким образом, Конституционный Суд РФ выступает как высший гарант конституционных принципов местного самоуправления, обеспечивая баланс между его самостоятельностью и интеграцией в единую систему публичной власти, а его решения являются неотъемлемой частью правовой базы, которую необходимо учитывать при любом муниципальном нормотворчестве.

Заключение

Исследование законодательных функций органов местного самоуправления в Российской Федерации выявило сложную и динамично развивающуюся систему, находящуюся в процессе глубоких реформ. Центральное место в этих преобразованиях занимает Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ, который кардинально меняет подходы к организации местного самоуправления, его интеграции в единую систему публичной власти и, как следствие, к осуществлению нормотворческой деятельности.

Ключевыми выводами исследования являются:

1. Эволюция понятия местного самоуправления: От «формы народовластия» к «форме самоорганизации граждан» – эта трансформация отражает стремление к более тесной интеграции муниципалитетов в общероссийскую систему управления при сохранении их самостоятельности в решении вопросов местного значения.
2. Фундаментальная роль ФЗ №33-ФЗ: Новый закон не просто корр��ктирует, но перестраивает архитектуру местного самоуправления, внедряя одноуровневую систему как основную и предлагая гибкие механизмы перераспределения полномочий. Это требует от органов МСУ масштабной работы по приведению всей местной нормативно-правовой базы в соответствие с новыми требованиями.
3. Многообразие субъектов нормотворчества: В муниципальном нормотворчестве активно участвует не только представительный орган, но и население (через референдумы, сходы, слушания), глава муниципального образования, глава администрации и другие должностные лица. Это подчеркивает демократическую природу местной власти.
4. Актуальные проблемы: Низкое качество муниципальных правовых актов, особенно в сельских поселениях (6% актов с противоречиями федеральному и региональному законодательству по данным на первое полугодие 2024 года), нестабильность законодательства и правовой нигилизм остаются серьезными вызовами, снижающими эффективность муниципального нормотворчества.
5. Значение взаимодействия и контроля: Эффективные механизмы прокурорского и судебного надзора, а также правовые позиции Конституционного Суда РФ, играют критическую роль в обеспечении законности и конституционности муниципальных правовых актов, формируя обязательные установки для местной власти.

Для дальнейшего повышения эффективности муниципального нормотворчества и его гармоничной интеграции в единую систему публичной власти необходимо сосредоточиться на следующих рекомендациях:

• Повышение кадрового потенциала: Инвестиции в обучение и развитие квалификации муниципальных служащих, особенно в сфере юриспруденции и нормотворчества, являются первостепенной задачей.
• Укрепление методической поддержки: Разработка и распространение типовых форм муниципальных актов, методических рекомендаций по их разработке и экспертизе, а также расширение консультационной помощи со стороны региональных органов власти и прокуратуры.
• Оптимизация процедур: Упрощение и стандартизация процедур принятия муниципальных правовых актов, сокращение сроков их рассмотрения и регистрации, с одновременным усилением контроля качества.
• Развитие электронного документооборота и регистров: Полная цифровизация процессов нормотворчества и ведение актуальных, легкодоступных электронных регистров муниципальных правовых актов позволят повысить прозрачность и оперативность.
• Расширение форм общественного участия: Несмотря на изменения в ФЗ №33-ФЗ, необходимо активно развивать и стимулировать иные формы участия населения (публичные слушания, общественные обсуждения, ТОС), обеспечивая их реальное влияние на процесс принятия решений.
• Системный мониторинг и анализ: Постоянный мониторинг правоприменительной практики, выявление проблемных зон и своевременное внесение изменений в законодательство всех уровней.

В условиях формирования единой системы публичной власти, нормотворчество органов местного самоуправления становится не просто локальной функцией, а важным элементом общей стратегии государственного развития. Его совершенствование – это залог стабильности, эффективности и легитимности всей публичной власти в Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).
2. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // КонсультантПлюс.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Парламентская газета. 2003. № 186.
4. Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1999. N 208.
5. Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от 31 августа 2023.
6. Алексеев И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва: Альфа-М, 2014.
7. Гранкин И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва: Проспект, 2014.
8. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / В.И. Васильев, Г.В. Петрова, Н.Л. Пешин [и др.]; под ред. Ю.А. Тихомирова. Москва: ИНФРА-М-НОРМА, 1999.
9. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва, 2011.
10. Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Костюкова. Москва: Юнити-Дана; Закон и право, 2013.
11. Муниципальное право. Учебник / Под ред. Фадеева В. Москва: Проспект: 2014.
12. Потапова А. Муниципальное право. Конспект лекций. Москва: Проспект, 2014.
13. Упоров И., Старков О. Муниципальное право Российской Федерации. Москва: Юнити-Дана, 2014.
14. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. Москва, 2009.
15. Выдрин. Законотворческие аспекты российской реформы местного самоуправления (2003–2022) // Политическая наука.
16. Новый закон о местном самоуправлении в Российской Федерации. Президентская академия РАНХиГС.
17. Новый закон о местном самоуправлении: основные изменения. КонсультантПлюс.
18. Реформа местного самоуправления: новые правила. basis.gs.
19. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления. Генеральная прокуратура Российской Федерации.
20. Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления. Муниципальный округ № 65.
21. В Астрахани развивают местное самоуправление: эксперты обсудили реализацию реформы. Радиостанция «Южная Волна».
22. Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти Российской Федерации: вопросы взаимодействия в процессе модельного нормотворчества // Вестник ВГУ. Серия: Право.
23. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. Арсенал Бизнес Решений.
24. Особенности нормотворчества исполнительных органов власти // Журнал «Концепт».
25. Муниципальное нормотворчество: состояние, проблемы и перспективы развития. Текст научной статьи по специальности «Право» — КиберЛенинка.
26. Нормотворческая деятельность муниципальных органов власти: теоретико-правовые аспекты. Текст научной статьи по специальности «Право» — КиберЛенинка.
27. Основные направления судебного контроля в сфере местного самоуправления. Текст научной статьи по специальности «Право» — КиберЛенинка.
28. К вопросу о реформировании модели местного самоуправления. Текст научной статьи по специальности «Право» — КиберЛенинка.
29. Нормотворческая деятельность главы муниципального образования. Текст научной статьи по специальности «Право» — КиберЛенинка.
30. Трансформация системы местного самоуправления в конце XX — начале XXI века.