В начале XXI века Российская Федерация, как сложное федеративное государство, продолжает поиск оптимального баланса между централизованным управлением и региональной автономией. Нигде этот поиск не проявляется столь явно, как в сфере избирательного законодательства. Региональные выборы являются ключевым механизмом легитимации власти на уровне субъектов, а их правовое регулирование представляет собой сложный многоуровневый массив, находящийся в постоянной динамике.
Главный конституционный принцип, гарантирующий права граждан на участие в управлении делами государства, находит свое наиболее полное выражение в процедурах выборов законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. В результате, понимание этих норм критически важно для оценки демократических процессов в стране.
Цель настоящего анализа — систематизировать и детально раскрыть действующие законодательные основы организации и проведения региональных выборов, проследить их эволюцию и проанализировать ключевые особенности правового регулирования, опираясь на Конституцию РФ, Федеральные законы и доктринальные источники.
Конституционно-правовые основы и разграничение полномочий
Правовое поле, регулирующее выборы в субъектах Российской Федерации, является классическим примером реализации принципа совместного ведения Федерации и ее субъектов. Этот механизм, закрепленный в Конституции РФ, определяет, что федеральный центр устанавливает базовые стандарты и гарантии, тогда как регионы имеют право детализировать и адаптировать эти нормы. Какова практическая выгода для регионов от такого разграничения? Регионы получают возможность учесть уникальные административно-территориальные и демографические особенности при формировании своих органов власти, не нарушая при этом общефедеральные демократические принципы.
Разграничение предметов ведения в сфере избирательного законодательства
Согласно статье 72 Конституции РФ, избирательное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что регулирование данной сферы осуществляется посредством издания федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации.
Роль системообразующего акта, который закладывает фундамент всей региональной избирательной системы, принадлежит Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ № 67-ФЗ). Этот закон устанавливает исчерпывающий перечень основных гарантий, принципов и минимальных требований, которые не могут быть сужены региональным законодательством.
В свою очередь, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет общую архитектуру органов власти, выборы которых регулируются.
На уровне субъекта РФ правовое регулирование осуществляется в рамках его самостоятельной компетенции (ст. 73 Конституции РФ) и в соответствии с федеральными стандартами. Региональные законы о выборах (например, закон о выборах депутатов законодательного собрания области или о выборах губернатора) могут устанавливать:
- Детализированный порядок проведения избирательных процедур, не противоречащий ФЗ № 67-ФЗ.
- Конкретные параметры смешанной избирательной системы (в рамках федеральных ограничений).
- Численный состав избирательной комиссии субъекта (в установленных федеральным законом пределах).
Таким образом, федеральное законодательство выполняет функцию «правового каркаса», устанавливая общие принципы и обязательные гарантии, а региональное законодательство — функцию «детализации и адаптации», обеспечивая реализацию этих принципов с учетом местных особенностей.
Основные принципы и гарантии избирательных прав граждан в субъектах РФ
Федеральный закон № 67-ФЗ служит «конституцией избирательного процесса» на всех уровнях, включая региональный, закрепляя незыблемые демократические основы. Насколько эти основы защищены от региональных злоупотреблений?
Понятие и образование избирательных округов
Ключевым организационным элементом избирательного процесса является избирательный округ (ИО). Избирательный округ — это территория, в границах которой проводится голосование и определяется результат выборов.
В соответствии со статьей 18 ФЗ № 67-ФЗ, образование избирательных округов на региональном уровне осуществляется на основе следующих принципов:
- Соблюдение равенства: Округа должны образовываться с соблюдением примерного равенства избирателей. Допускается лишь незначительное отклонение от средней нормы представительства (не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях — не более 15%).
- Единые виды: Для выборов депутатов могут образовываться одномандатные, многомандатные ИО (в которых избирается один или несколько депутатов соответственно) или единый избирательный округ (для выборов по партийным спискам).
- Территориальная целостность: Избирательный округ, как правило, должен включать территории, являющиеся смежными и непересекающимися, не допуская необоснованной нарезки территорий (т. н. «джерримендеринг»), что позволяет предотвратить манипуляции с результатами через перераспределение голосов.
Эволюция и ограничения избирательных прав (2005 — настоящее время)
Региональное избирательное законодательство подверглось наиболее значительным изменениям после 2005 года, что было связано с реформами всей политической системы. В частности, мы можем увидеть, как менялся подход к явке и партийным блокам.
| Дата и ФЗ | Суть Изменения | Влияние на региональные выборы |
|---|---|---|
| ФЗ от 21.07.2005 № 93-ФЗ | Отмена института избирательных блоков; отмена порога обязательной явки избирателей. | Усиление роли отдельных партий; результаты выборов признаются состоявшимися независимо от числа проголосовавших. |
| ФЗ от 02.10.2012 № 157-ФЗ | Установление Единого дня голосования (ЕДГ). | Выборы всех уровней (кроме федеральных) проводятся во второе воскресенье сентября, что унифицировало избирательный цикл. |
Наиболее острым с точки зрения конституционных прав является вопрос об ограничении пассивного избирательного права (права быть избранным). Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал возможность устанавливать федеральным законом ограничения, связанные с наличием судимости, для защиты публичных интересов.
В соответствии со статьей 4 ФЗ № 67-ФЗ (в редакции после 2014 года), граждане, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, лишаются пассивного избирательного права на 10 лет, а за особо тяжкие преступления — на 15 лет со дня снятия или погашения судимости. Это позволяет обеспечить высокий уровень доверия к выборным должностям.
Аналитический вывод: Эти ограничения направлены на обеспечение чистоты публичной власти и подтверждают приоритет стабильности и безопасности государства перед индивидуальным правом на избрание, что является предметом постоянных доктринальных дискуссий в конституционном праве.
Динамика правового регулирования выборов высших должностных лиц субъектов РФ
Порядок формирования исполнительной власти в регионах претерпел наиболее радикальные изменения в новейшей истории России, отражая сложный поиск оптимальной модели отношений между центром и регионами.
Отмена прямых выборов (2004-2012)
В 2004 году произошел кардинальный отказ от практики прямых всенародных выборов глав субъектов РФ (губернаторов).
Механизм был закреплен Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ. Согласно этой модели, высшее должностное лицо субъекта РФ предлагалось Президентом РФ и затем утверждалось (или отклонялось) региональным законодательным (представительным) органом. Этот период ознаменовался усилением вертикали власти и фактическим устранением региональных элит от прямого участия в формировании исполнительной власти. И что из этого следовало? Данная система обеспечила высокую управляемость регионов из федерального центра, но существенно снизила уровень политической конкуренции на местах.
Возвращение прямых выборов и введение «муниципального фильтра» (с 2012 г.)
В ответ на общественный запрос о демократизации политической системы, в 2012 году прямые выборы глав регионов были возвращены. Основополагающим актом стал Федеральный закон от 02 мая 2012 г. № 40-ФЗ, который восстановил право граждан РФ избирать высших должностных лиц субъектов.
Однако возвращение прямых выборов было сопряжено с введением механизма, получившего название «муниципальный фильтр».
Муниципальный фильтр (установленный в ст. 22 ФЗ № 67-ФЗ) — это требование, согласно которому кандидат на должность главы субъекта РФ, выдвинутый политической партией или в порядке самовыдвижения, должен собрать определенное количество подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и/или избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований. Не кажется ли читателю, что введение такого фильтра, хотя и служит цели отсеивания несистемных кандидатов, одновременно создает значительные организационные и финансовые барьеры для малых партий?
| Параметр | Требование ФЗ № 67-ФЗ (ст. 22) |
|---|---|
| Диапазон поддержки | От 5 до 10 процентов |
| Право установления | Конкретный процент устанавливается законом субъекта РФ в пределах федерального диапазона. |
| Цель | Отсеивание несерьезных или несистемных кандидатов, демонстрация поддержки на местном уровне. |
Доктринальная оценка: Введение муниципального фильтра является предметом острой критики со стороны ряда ученых-юристов и политологов, которые видят в нем барьер, ограничивающий реальную конкуренцию и пассивное избирательное право. С другой стороны, законодатель обосновывает его необходимость требованием продемонстрировать региональную поддержку и обеспечить легитимность кандидата, способного взаимодействовать с местным самоуправлением. Тем не менее, важный нюанс здесь упускается: часто способность собрать подписи зависит не от реальной поддержки, а от лояльности действующих муниципальных структур к региональной власти.
Специфика избирательных систем на выборах в законодательные органы субъектов РФ
Выборы депутатов региональных парламентов (законодательных/представительных органов) — это сфера, где региональное законодательство проявляет наибольшую вариативность в рамках федеральных стандартов. Регулирование данной сферы происходит согласно принципам, изложенным в разделе о Конституционно-правовых основах.
Характеристики смешанной избирательной системы
В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации применяется смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система. Она сочетает в себе два метода определения результатов:
- Мажоритарная система: Избиратели голосуют за конкретного кандидата в одномандатном или многомандатном округе. Победителем становится кандидат, набравший большинство голосов (относительное или абсолютное).
- Пропорциональная система: Избиратели голосуют за список кандидатов, выдвинутый политической партией в едином избирательном округе. Мандаты распределяются пропорционально числу голосов, поданных за партийные списки.
Ключевые федеральные ограничения (ФЗ № 67-ФЗ):
- Квота пропорциональности: Законами субъектов РФ о выборах должно быть предусмотрено, что не менее четверти (25%) депутатов избирается по партийным спискам (пропорциональная система). На практике, большинство регионов устанавливают соотношение 50/50.
- Проходной барьер: Избирательный барьер для партийных списков, установленный региональным законом, не может превышать 5% голосов избирателей.
Возможности регионального регулирования
Региональное законодательство обладает правом устанавливать конкретное соотношение мандатов между мажоритарной и пропорциональной частями, при условии соблюдения федеральной минимальной квоты (не менее 25% по спискам). Выбор конкретного соотношения является политико-правовым решением субъекта, влияющим на уровень партийности и степень представительства малых партий в региональном парламенте.
| Субъект РФ (Пример) | Соотношение Мажоритарные/Пропорциональные (Гипотетическое) | Описание механизма |
|---|---|---|
| Вариант 1 (Типичный) | 50% / 50% | Половина депутатов избирается по одномандатным округам, половина — по единому партийному списку. |
| Вариант 2 (Усиление Мажоритарной) | 75% / 25% | Минимально допустимая по ФЗ № 67-ФЗ квота для партийных списков. Обеспечивает максимальную персонализацию выборов. |
Роль и статус избирательных комиссий в обеспечении законности выборов
Организационное обеспечение и контроль за законностью проведения региональных выборов возложены на систему избирательных комиссий, которая является иерархичной и унифицированной на всей территории Российской Федерации.
Система избирательных комиссий и их функции
Система избирательных комиссий (ИК) включает:
- Центральную избирательную комиссию (ЦИК России): Высший орган, который осуществляет методическое руководство, контроль за расходованием федеральных средств и оказание помощи нижестоящим комиссиям.
- Избирательные комиссии субъектов РФ (ИКС): Выполняют функции государственных органов субъекта РФ. Они непосредственно организуют подготовку и проведение всех региональных выборов (губернаторов, региональных парламентов), контролируют финансирование кампаний и обеспечивают информирование избирателей.
- Территориальные избирательные комиссии (ТИК) и Участковые избирательные комиссии (УИК): Осуществляют деятельность на местном уровне, непосредственно организуя голосование и подсчет голосов.
Порядок формирования Избирательных комиссий субъектов РФ
ИКС занимают центральное место в региональном избирательном процессе. Их правовой статус и порядок формирования детально регламентированы статьей 23 ФЗ № 67-ФЗ.
Численный состав: Число членов Избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта РФ и должно быть не менее 10 и не более 14 человек. Такой диапазон позволяет, с одной стороны, обеспечить коллегиальность, а с другой — сохранить оперативность работы.
Принцип паритетности формирования: Члены ИКС назначаются пополам двумя ветвями государственной власти субъекта, что призвано обеспечить их независимость и баланс интересов:
- Первая половина членов комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
- Вторая половина членов комиссии назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (губернатором).
При этом законом устанавливается требование о включении в состав ИКС не менее одной второй от общего числа членов, предложенных политическими партиями, получившими места в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и (или) в региональном законодательном органе. Паритетный принцип формирования, закрепленный в законе, способствует минимизации влияния одной ветви власти на процесс принятия решений в ИКС.
Заключение
Законодательные основы организации и проведения региональных выборов в Российской Федерации представляют собой динамичный и многоуровневый институт конституционного права. Они демонстрируют постоянное стремление к балансу между унификацией федеральных стандартов, закрепленных в системообразующем ФЗ № 67-ФЗ, и предоставлением субъектам РФ права на правотворческую детализацию.
Ключевые этапы эволюции законодательства (отмена и возврат прямых выборов глав регионов, введение Единого дня голосования и ужесточение ограничений пассивного права) подтверждают, что региональное избирательное право является чувствительным индикатором политического развития страны.
Систематизированные выводы:
- Дуализм регулирования: Региональные выборы регулируются в рамках совместного ведения (ст. 72 Конст��туции РФ), где ФЗ № 67-ФЗ устанавливает федеральный «потолок» гарантий и принципов, а региональные законы осуществляют необходимую детализацию.
- Динамика исполнительной власти: Эволюция порядка избрания глав субъектов (ФЗ № 159-ФЗ в 2004 г. и ФЗ № 40-ФЗ в 2012 г.) показывает переход от централизованного назначения к восстановлению прямых выборов, сопровождавшемуся внедрением «муниципального фильтра» как механизма контроля и демонстрации местной поддержки.
- Специфика избирательных систем: Доминирование смешанной избирательной системы на выборах региональных парламентов (при федеральной квоте не менее 25% по спискам и барьере не выше 5%) позволяет региональным властям варьировать степень партийности своего представительного органа.
- Организационная основа: Избирательные комиссии субъектов РФ, формируемые на паритетной основе законодательной и исполнительной властью региона (от 10 до 14 членов), обеспечивают законность и организационное сопровождение процесса.
Актуальные проблемы регионального избирательного права, такие как доктринальная оценка эффективности и конституционности «муниципального фильтра», а также постоянное совершенствование механизмов ограничения пассивного избирательного права, требуют дальнейшего изучения и правовой коррекции. Перспективы развития законодательства связаны с поиском оптимального уровня конкурентности и прозрачности процедур при сохранении стабильности вертикали публичной власти, что является фундаментальной задачей для современного российского федерализма.
Список использованной литературы
- Князев С. Д. Выборы в субъектах Федерации: правовые акты и реалии // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 44.
- Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 4.
- Алехичева А. В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2007. 4 с.
- Коробов В. В. Конституционно-правовое регулирование и проведение выборов в органы государственной власти в субъекте Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук : на материалах Калужской области. Москва, 2004. С. 64—65.
- Алехичева Л. Г. Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 15.
- Выдрин И. В. Избирательное право Российской Федерации. Москва : Норма, 2006. 107 с.
- Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве РФ : дис. … канд. юрид. наук. Москва, 1997.
- Вешняков А. А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. 2005. № 10.
- Чертков А. Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 28.
- Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ // Гарант. URL: https://base.garant.ru/12127590/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс] // Совет Федерации. URL: https://council.gov.ru/services/reference/11267/ (дата обращения: 24.10.2025).
- 1 июня 2012 года возвращены прямые выборы глав регионов России [Электронный ресурс] // Портал Избирательной комиссии Краснодарского края. URL: https://portal-izbirkom-kk.ru/novosti-tik/1-iyunya-2012-goda-vozvrashcheny-pryamye-vybory-glav-regionov-rossii/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Смешанная избирательная система: новое содержание основных характеристик [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/smeshannaya-izbiratelnaya-sistema-novoe-soderzhanie-osnovnyh-harakteristik (дата обращения: 24.10.2025).
- Особенности проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-provedeniya-vyborov-v-zakonodatelnye-predstavitelnye-organy-gosudarstvennoy-vlasti-subektov-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 24.10.2025).