Если проанализировать историю становления российской государственности, становится очевидно, что административные реформы никогда не были исключительно внутренним процессом. Они всегда находились под мощным, а часто и определяющим влиянием внешних, зарубежных моделей управления. Внедрение этих моделей осуществлялось как в форме радикальных институциональных переворотов, как это было при Петре I, так и в виде постепенной, либеральной инкорпорации отдельных правовых и управленческих элементов, характерной для эпохи Александра II. В конце XX и начале XXI века Россия вновь столкнулась с необходимостью модернизации управленческого аппарата, обратившись к идеям, доминировавшим на Западе: «Новому государственному менеджменту» (NPM) и концепции «Благого управления» (Good Governance).
Системный, историко-сравнительный анализ внешних факторов в государственном и муниципальном управлении (ГМУ) Российской Федерации позволяет не только выявить конкретные источники заимствования, но и критически оценить эффективность их адаптации с учетом уникальной российской институциональной среды. Настоящая академическая работа ставит целью провести комплексный, двухэтапный анализ влияния зарубежного опыта на российские реформы. Структура исследования охватывает исторический опыт XVIII–XIX веков, где заимствование было инструментом догоняющей модернизации, и современные реформы, где западные концепции используются для повышения эффективности и прозрачности. Исследование базируется на принципах сравнительной политологии и теории модернизации, используя в качестве методологической основы анализ нормативно-правовых актов, официальных концепций, а также статистические данные международных организаций (WGI) для оценки эффективности.
Исторический Прецедент Заимствования (XVIII–XIX века): От Коллегий до Института Присяжных
История российского государственного управления изобилует примерами целенаправленного и масштабного заимствования институциональных моделей. В отличие от современных реформ, часто критикуемых за имитационный характер, исторические заимствования XVIII и XIX веков были глубоко интегрированы в стратегию догоняющей модернизации, призванной вывести Россию на уровень ведущих европейских держав. Если посмотреть на эту эпоху сквозь призму результатов, то ключевое отличие от современности состоит в том, что тогда заимствования приводили к устойчивому изменению самой структуры власти, а не только к смене названий.
Эпоха Петра I: Использование Шведской и Германской Моделей в Создании Коллегий
Административные реформы Петра I (начало XVIII века) являются классическим примером радикального, но системного заимствования. Главной целью этих преобразований было обустройство Российского государства по примеру западных стран. При этом Петру I предшествовало личное изучение европейского государственного устройства, что обеспечило высокую степень осведомленности о наиболее передовых управленческих практиках.
Ключевым шагом стало реформирование устаревшего приказного аппарата, унаследованного со времен Ивана IV. На смену приказам, отличавшимся запутанностью функций и нечеткой ответственностью, пришли Коллегии (1717–1721 гг.).
Структура и функции Коллегий были во многом заимствованы из шведской и, отчасти, немецкой системы управления.
Шведская модель отличалась четким разделением функций между центральными органами, что пришло на смену русской системе «ведомственного» управления. Каждая Коллегия (например, Военная, Иностранных дел, Камер-коллегия) имела четко прописанный регламент и коллегиальный принцип принятия решений, что повышало ответственность и профессионализм. И что из этого следовало? Петровские реформы создали бюрократический аппарат, который, несмотря на всю свою громоздкость, впервые в российской истории был построен по рациональному, а не по вотчинному принципу.
Помимо структурных изменений, Петр I внедрил ключевой социальный инструмент модернизации — Табель о рангах (1722 г.). Этот акт способствовал повышению социальной мобильности, поскольку продвижение по государственной или военной службе стало зависеть от личной выслуги и профессиональных качеств, а не от знатного происхождения. Этот принцип меритократии был прямым элементом модернизации государственного аппарата по европейскому образцу, заменившем устаревшую систему местничества.
Либеральные Реформы Александра II: Влияние Европейского Законодательства на Суд и Самоуправление
В середине XIX века, после поражения в Крымской войне, стало очевидно, что Россия нуждается не только в военно-технической, но и в глубокой институциональной модернизации. Реформы Александра II (т.н. Великие реформы) были направлены на создание правового государства и развитие местного самоуправления, основываясь на передовых принципах европейского либерального законодательства.
Судебная реформа (1864 г.) стала самым успешным и наименее спорным заимствованием. Она базировалась на принципах, которые были нормой в Западной Европе, но радикально новы для России:
- Независимость суда от администрации и несменяемость судей.
- Гласность (открытость заседаний) и устный, состязательный характер судопроизводства.
- Введение суда присяжных для рассмотрения наиболее серьезных уголовных дел.
Интересно отметить, что «душой» комиссии по составлению новых Судебных уставов 1864 г. был Сергей Иванович Зарудный, который являлся глубоким знатоком европейского законодательства того времени. Это подтверждает, что заимствование было не случайным, а целенаправленным и экспертно обоснованным. Какой важный нюанс здесь упускается? Независимость суда присяжных являлась ключевым элементом для формирования правовой культуры, которая в России до этого полностью отсутствовала, что обеспечило реформе долгосрочный положительный эффект.
Параллельно проводились реформы местного самоуправления: Земская реформа (1864 г.) и Городская реформа (1870 г.). Они создали выборные органы (земства и городские думы), решив задачу привлечения населения к решению повседневных вопросов (благоустройство, здравоохранение, образование). Хотя эти органы имели ограниченные полномочия и находились под контролем центральной власти, они являлись ключевым шагом к модернизации управления и формированию гражданского общества по европейскому образцу.
Концептуальные Основы Современных Реформ: Идеология NPM и Good Governance
Переход к рыночной экономике в конце XX века и стремление интегрироваться в мировое сообщество потребовали от России кардинального пересмотра роли государства. Это привело к заимствованию двух ведущих западных концепций, ставших теоретической и методологической основой для административных реформ, проводимых с начала 2000-х годов.
«Новый Государственный Менеджмент» (NPM): Внедрение Бизнес-Подходов в Государственное Управление
Концепция «Нового государственного менеджмента» (New Public Management, NPM) зародилась в западных странах в 1980-х годах как реакция на кризис «государства всеобщего благосостояния», который характеризовался неэффективностью, высоким уровнем бюрократии и значительными бюджетными тратами.
Определение NPM: Это парадигма управления, цель которой — внедрить в государственный сектор инструменты, принципы и методы, выработанные в частной, бизнес-сфере (рыночная ориентация, конкуренция, контрактные отношения, ориентация на результат).
Для России идеи NPM стали основой административной реформы, проводимой с 2005 года. Основной упор делался на:
- Повышение эффективности использования ресурсов налогоплательщиков.
- Ориентацию на результат, а не на процесс (программно-целевое бюджетирование).
- Развитие конкуренции при предоставлении государственных услуг.
Несмотря на глобальный характер NPM, в России ее внедрение осуществлялось неравномерно, концентрируясь преимущественно на повышении качества предоставления государственных услуг. В ходе реформы (до 2014 г.) явную положительную динамику показал именно этот индикатор: степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг достигла 81,2%, что было выше ожидаемого. Это свидетельствует об успешной адаптации клиентоориентированного подхода NPM, особенно в сфере Электронного правительства. Разве не стоит задаться вопросом, почему при общем низком уровне эффективности правительства, именно этот узкий сектор показал такой высокий результат?
Принципы «Благого Управления» (Good Governance) и Критика Российской Адаптации
В то время как NPM фокусируется на внутренней эффективности и экономии, концепция «Благого управления» (Good Governance) расширяет фокус, обращаясь к качеству взаимодействия государства с обществом и обеспечению законности.
Определение Good Governance: Это качественное управление, основанное на правилах и институтах, которое включает осуществление экономической, политической и административной власти для руководства делами страны на всех уровнях.
Концепция Good Governance была впервые предложена в документах Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) в 1997 году. В ее основе лежат такие ключевые принципы, как:
- Верховенство права.
- Соучастие граждан (участие общественности в процессе принятия решений).
- Подотчетность и прозрачность.
- Эффективность и результативность.
В отличие от исторического опыта, где заимствование было структурным, здесь заимствуются в первую очередь идеологические и этические принципы. Однако именно в адаптации этих принципов кроется ключевая проблема. Несмотря на декларирование принципов Good Governance (открытость, понятность и подотчетность), эксперты и научное сообщество отмечают, что соучастие граждан в процессе принятия властных решений в России чаще всего имитируется. Ярким примером является работа общественных советов при органах власти, которая нередко носит протокольный, а не содержательный характер. Отсутствие реальных механизмов вовлечения общественности указывает на недостаточную готовность институциональной среды к полной реализации демократических элементов Good Governance.
Институциональный Сравнительный Анализ: Адаптация Ключевых Зарубежных Практик
Современная административная реформа в России перешла от общих концепций NPM и Good Governance к конкретным институциональным практикам, две из которых — развитие «Электронного правительства» и совершенствование системы государственных закупок — являются прямым результатом заимствования зарубежного опыта.
Электронное Правительство (E-government): Модели и Реализация в РФ
Идея активного использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) для повышения эффективности деятельности правительства и снижения бюрократических барьеров появилась на основе идеологии NPM. Сам термин «электронное правительство» (e-government) возник в 1997 году, по инициативе Национального научного фонда США.
Внедрение ИКТ в России было инициировано принятием Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)». Ключевым результатом этой программы стало создание в 2009 году Единого портала государственных услуг (ЕПГУ, Госуслуги), который сегодня является одним из наиболее успешных примеров клиентоориентированного сервиса.
В мировой практике выделяются четыре базовых модели организации электронного правительства, на которые так или иначе ориентировалась Россия:
| Модель | Характерные черты | Страны-примеры |
|---|---|---|
| Континентально-европейская | Высокая степень централизации, упор на правовое регулирование и безопасность данных. | Германия, Франция, страны Скандинавии. |
| Англо-американская | Акцент на предоставлении услуг (G2C) и прозрачности, высокая степень аутсорсинга ИТ-услуг. | Великобритания, Канада, США. |
| Азиатская | Высокая степень государственного контроля и мощная централизованная ИТ-инфраструктура. | Сингапур, Южная Корея. |
| Российская | Смешанный подход, сочетающий централизацию (ЕПГУ) с широким охватом услуг; сильная ориентация на повышение удовлетворенности граждан. | Российская Федерация. |
Хотя российская модель является отдельной, ее развитие напрямую связано с опытом развитых стран. Успехи в этой сфере (удовлетворенность граждан) доказывают, что технологическое заимствование и интеграция ИКТ-практик проходит в России наиболее эффективно, поскольку они не требуют радикальной перестройки политических институтов.
Государственные Закупки: Заимствование «Контрактной Системы» и Эффективность ФЗ-44
В мировой практике система государственных закупок (прокьюремент) является мощным инструментом государственного управления бюджетными средствами. В развитых странах Запада доля госзакупок может составлять от 20% до 27% ВВП этих стран. Это делает прозрачность и эффективность закупочных процедур критически важным элементом NPM.
В России законодательство о госзакупках прошло сложный путь эволюции, кульминацией которого стало принятие Федерального закона № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок…».
Российская контрактная система заимствовала не только общие принципы повышения прозрачности, но и сам термин «контрактная система» из законодательства США, где данная система имеет давнюю и развитую историю.
Основной целью российского законодательства (ФЗ-44) было повышение прозрачности, гласности и эффективности закупок, а также исключение коррупции и нарушений.
Объем и контекст: Общий объем госзакупок и закупок госкомпаний в России (по 44-ФЗ и 223-ФЗ) по итогам 2023 года превысил 30 трлн рублей, что составило примерно 17,5% от номинального ВВП России (171,041 трлн рублей) за тот же период.
Несмотря на впечатляющие объемы и законодательную базу, заимствованную из передовых практик, эффективность ФЗ-44 часто снижается из-за институциональных барьеров, что будет проанализировано далее. Именно здесь становится очевидным, что формальное копирование закона не гарантирует его полноценного действия при отсутствии необходимой управленческой культуры.
Сравнительная Оценка Эффективности Заимствований и Институциональные Барьеры
Оценка успешности заимствования зарубежных моделей требует не только описания фактов, но и анализа их влияния на реальную эффективность государственного управления. В то время как исторические реформы середины XIX века оцениваются исследователями как системные и отвечающие потребностям модернизации, современные заимствования сталкиваются с серьезными институциональными дисфункциями.
Динамика Индикаторов WGI и Институциональные Дисфункции
Для объективной оценки эффективности правительственной деятельности на международном уровне широко используется методика World Governance Indicators (WGI) Всемирного банка. Эта методика оценивает качество управления по шести ключевым измерениям, включая «Эффективность правительства» (Government Effectiveness).
Анализ развития институциональной среды России в 2000–2015 гг. с использованием WGI показал, что, несмотря на усилия по реформированию (внедрение NPM), позиции России остаются довольно низкими.
| Индикатор WGI (GRICS) | Позиция России (2015 г.) | Вывод |
|---|---|---|
| Эффективность правительства | В диапазоне от 109 до 184 | Низкая результативность административных реформ. |
| Верховенство права | Низкие оценки | Проблема реализации принципов Good Governance. |
| Контроль коррупции | Низкие оценки | Недостаточная эффективность антикоррупционных мер. |
Низкие позиции России по WGI наблюдаются не только в сравнении с развитыми западными странами (США, Германия), которые служили источниками заимствований, но и с некоторыми странами группы БРИКС и СНГ. Этот факт свидетельствует о наличии устойчивых институциональных дисфункций, которые препятствуют успешной адаптации даже самых прогрессивных зарубежных моделей. И что из этого следует? Для достижения реального прогресса, мало принять закон, необходимо сломать традицию, несовместимую с принципами Good Governance.
Ключевые Противоречия Адаптации NPM в Российских Реалиях
Почему же исторические заимствования XVIII–XIX веков, хоть и вызывали сопротивление, в целом привели к системным изменениям (например, созданию независимого суда), а современные реформы, основанные на NPM, демонстрируют низкую устойчивость?
Внедрение элементов NPM в России столкнулось с фундаментальными противо��ечиями, обусловленными особенностями национальной институциональной среды:
- Проблематичность внедрения конкурентного подхода в общественном секторе. В отличие от западных стран, где развита система конкурентного предоставления услуг, в России сохраняется доминирование государственных структур, а конкуренция часто имитируется или затруднена необходимостью предоставления стандартных благ.
- Отсутствие развитых традиций «контрактного мышления». Этот барьер является критически важным. NPM по своей сути — это управление на основе контрактов, соглашений и четко измеряемых показателей. В российской системе ГМУ, основанной на традициях командно-административного управления, преобладает директивный, а не контрактный подход. Это создает трудности для использования основных контрактных механизмов, в том числе в системе госзакупок (ФЗ-44), что приводит к нарушениям и снижению заявленной эффективности.
Таким образом, если при Петре I и Александре II заимствовался институт, который затем интегрировался в слабо развитую, но готовую к модернизации систему, то современные реформы пытаются наложить рыночные и демократические инструменты (NPM, Good Governance) на институциональный каркас, где доминируют нерыночные и неконтрактные традиции. Означает ли это, что для успешной интеграции западных моделей необходимо сначала создать условия для их органического прорастания, а не просто копировать внешние формы?
Заключение: Выводы и Предложения по Совершенствованию Системы
Выводы
Сравнительный анализ показал, что зарубежный опыт оказывал и продолжает оказывать определяющее влияние на российское государственное управление, но успешность этой адаптации неоднородна.
Исторический опыт (XVIII–XIX вв.) свидетельствует о том, что заимствование было наиболее успешным, когда оно носило системный характер и отвечало стратегическим потребностям догоняющей модернизации (петровские Коллегии, судебные уставы Александра II). Эти реформы были продуманными, глубоко проработанными экспертами и привели к устойчивым изменениям.
Современные реформы (конец XX – начало XXI вв.), основанные на моделях NPM и Good Governance, продемонстрировали частичный успех (высокая удовлетворенность граждан электронными услугами), но в целом столкнулись с низким уровнем эффективности. Об этом свидетельствуют низкие позиции России по ключевым международным индикаторам WGI. Главная причина низкой устойчивости и имитационного характера адаптации (например, в сфере соучастия граждан) кроется в институциональных барьерах, включая отсутствие традиций «контрактного мышления» и преобладание административного контроля над конкурентными механизмами.
Предложения по Совершенствованию Системы
Для повышения устойчивости и успешности заимствования зарубежного опыта в российских реформах ГМУ необходимо перенести акцент с внешнего внедрения формальных институтов на внутреннее развитие институциональной среды. Только готовность институциональной среды принять и освоить заимствованные практики, а не просто их формально скопировать, может обеспечить успех административной реформы в России.
- Переход от Имитации Соучастия к Реальному Вовлечению: Необходимо пересмотреть статус общественных советов и механизмов публичных слушаний, обеспечив их реальной властью и независимостью. Успешное внедрение принципов Good Governance требует создания устойчивых механизмов горизонтального сотрудничества между государством и обществом, а не вертикального контроля.
- Развитие «Контрактного Мышления» через Обучение и Стимулирование: Для полноценной реализации принципов NPM, особенно в сфере государственных закупок и программно-целевого управления, необходимо целенаправленное развитие компетенций управленцев. Это включает обучение контрактному праву, метрикам результативности и финансовой ответственности, что поможет преодолеть традиционный директивный подход.
- Системность, а не Фрагментарность: История показывает, что успешны были те реформы (как у Петра I и Александра II), которые затрагивали всю систему управления, а не фокусировались только на отдельных, хоть и модных, инструментах. Дальнейшая модернизация должна быть системной, обеспечивая синхронность политических, административных и правовых изменений.
Список использованной литературы
- Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контекте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. 2007. № 4.
- Травин Д., Маргания О. Европейская модернизация. Москва : АСТ, 2004.
- История империй: Сравнительный подход в преподавании и исследованиях: Материалы конф. URL: http://www.empires.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Костюшко И. И. Реформы в Австрии, Пруссии и России в период перехода от феодализма к капитализму. Москва, 2004.
- Ливен Д. Аристократия в Европе. 1815–1914. Санкт-Петербург, 2000.
- Медушевский А. Н. Административные реформы в России в XVIII–XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. Москва, 2007.
- Раев М. Регулярное полицейское государство и понятие модернизма в Европе XVII–XVIII веков: попытка сравнительного подхода к проблеме // Американская русистика. Вехи историографии последних лет: Антология. Самара, 2000. С. 48–79.
- Уортман Р. Сценарии власти. Мифы и церемонии русской монархии от Петра Великого до смерти Николая I. Москва, 2002.
- Ханак П. Австро-Венгрия: опыт многонационального государства. Москва, 1995.
- Хеншелл Н. Миф абсолютизма. Перемены и преемственность в развитии западноевропейской монархии раннего Нового времени. Санкт-Петербург, 2003.
- Административная реформа в России: переход к «Новому государственному менеджменту» // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Новый государственный менеджмент как инструмент повышения эффективности государственного управления // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Открытость, понятность и подотчетность как принципы хорошего госуправления – выводы участников Форума стартегов-2021 // Rospatent.gov.ru. URL: https://rospatent.gov.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Бурденко Е.В. Модели электронного правительства // 1economic.ru. URL: https://1economic.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Сравнительный анализ европейской, американской и российской моделей становления института государственных закупок // Moluch.ru. URL: https://moluch.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Возможности реализации зарубежного опыта формирования «электронного правительства» в России // Tgl.ru. URL: https://tgl.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Либеральные реформы Александра II и современность // Rudn.ru. URL: https://rudn.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Good governance — альтернативный путь государственного управления // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Влияние петровских реформ на развитие Российского государства // Moluch.ru. URL: https://moluch.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Использование методики WGI Всемирного банка в оценке изменений институциональной среды России: возможности и ограничения // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Сравнение системы государственных закупок в РФ и США // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
- Развитие электронного правительства в России и зарубежных странах // Spst-journal.org. URL: https://spst-journal.org (дата обращения: 22.10.2025).
- Новый государственный менеджмент: эволюция и уроки для России // Scispace.com. URL: https://scispace.com (дата обращения: 22.10.2025).
- Реформы Петра Великого в области управления // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).