Государственный земельный кадастр и кадастровая оценка: системообразующий элемент налогообложения земельных участков в Российской Федерации (Актуальный анализ 2024-2025 гг.)

Введение: От Государственного земельного кадастра к ЕГРН и кадастровой оценке

Земельный налог в Российской Федерации является одним из важнейших местных налогов, формирующих доходы муниципальных бюджетов. В отличие от имущественных налогов, где ставка может зависеть от инвентаризационной или рыночной стоимости, налоговая база для земельных участков с 2006 года жестко привязана к кадастровой стоимости.

Эта стоимостная оценка, определяемая государством в рамках масштабных кампаний, выступает системообразующим элементом фискальной политики, напрямую влияя на экономическую активность и имущественное положение как юридических, так и физических лиц. Понимание этого влияния становится особенно важным в текущих условиях.

Актуальность темы обусловлена недавними реформами, введением единого цикла государственной кадастровой оценки (ГКО) и завершением действия налогового моратория. В 2024–2025 годах налогоплательщики столкнулись с кадастровой стоимостью, определенной по результатам ГКО 2022 года, что делает критически важным глубокий анализ правовой базы, методологии оценки и, главное, механизмов защиты прав собственников при оспаривании результатов.

Цель настоящего академического обзора — исчерпывающе проанализировать роль и правовые основы Государственного земельного кадастра и кадастровой оценки в современной системе налогообложения земельных участков в РФ, с акцентом на новейшее нормативно-правовое регулирование и практические аспекты оспаривания.

Правовая природа и эволюция концептуальных основ кадастровой оценки

Государственная кадастровая оценка (ГКО) — это не просто техническая процедура, а ключевой институт, интегрированный в федеральную систему учета недвижимости. Ее проведение строго регламентировано и имеет целью создание справедливой, единообразной налоговой базы. Ведь если оценка изначально ошибочна, фискальная нагрузка распределяется неравномерно, что подрывает доверие к системе.

Историко-правовая трансформация понятий: от ГЗК к ЕГРН

Исторически сведения о землях Российской Федерации аккумулировались в Государственном земельном кадастре (ГЗК), который представлял собой систематизированный свод информации о местоположении, целевом назначении и правовом режиме земельных участков.

Однако современное законодательство претерпело значительную трансформацию. С принятием Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ФЗ № 218-ФЗ) понятие ГЗК было фактически заменено Государственным кадастровым учетом как частью Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН). Теперь ЕГРН является единственным федеральным информационным ресурсом, содержащим сведения о правах, границах, характеристиках и, что критично для налогообложения, о кадастровой стоимости земельных участков и объектов капитального строительства.

Сведения ЕГРН обладают публичной достоверностью, и именно на них опирается Федеральная налоговая служба (ФНС) при исчислении налогов.

Нормативно-правовая база ГКО и исключительная роль государственных учреждений

Правовой основой определения кадастровой стоимости является Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее — ФЗ № 237-ФЗ). Этот закон устанавливает порядок и принципы проведения ГКО.

Согласно статье 66 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), оценка земли может быть либо кадастровой, либо рыночной. При этом кадастровая стоимость земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости, если последняя была определена в соответствии с законодательством о ГКО. Таким образом, закон признает кадастровую стоимость в качестве нормативно установленного эквивалента рыночной стоимости для целей публичного права (прежде всего, налогообложения).

Ключевой особенностью современного регулирования является исключительная централизация процесса оценки:

1. Периодичность: Установлен единый цикл ГКО. Для земельных участков оценка проводится один раз в четыре года, а для городов федерального значения — один раз в два года. С 2022 года введен строгий цикл: земли оценивались в 2022 году, следующий цикл будет в 2026 году.
2. Исполнитель: Определение кадастровой стоимости осуществляется исключительно бюджетными учреждениями, созданными субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 7 ФЗ № 237-ФЗ). Эти Государственные бюджетные учреждения (ГБУ), например, "Центры кадастровой оценки", являются единственными исполнителями ГКО, что обеспечивает унификацию процесса, но одновременно концентрирует ответственность и риски методологических ошибок.

Кадастровая стоимость как налоговая база: методология и особенности применения

Кадастровая стоимость является прямым фискальным инструментом, но её применение для исчисления налога регулируется Налоговым кодексом РФ (НК РФ), который устанавливает специфические правила, особенно в периоды массовой переоценки.

Методология определения: принципы массовой оценки

Методологические основы ГКО регулируются Методическими указаниями, утвержденными Приказом Росреестра от 04.08.2021 № П/0336.

Целью ГКО является определение стоимости максимально большого количества объектов одновременно, что обуславливает применение методов массовой оценки. Этот подход предполагает построение единых математических (эконометрических) моделей для групп объектов со схожими характеристиками.

Подход к оценке	Описание и применимость
Сравнительный	Основан на анализе цен сделок с аналогичными объектами. Наиболее предпочтителен при наличии обширного и достоверного рынка.
Затратный	Основан на расчете затрат на создание или воспроизводство объекта. Менее применим к земельным участкам как таковым, но может использоваться для анализа рыночной информации об улучшенной земле.
Доходный	Применяется для объектов, способных генерировать доход (например, коммерческая или промышленная земля). Основан на капитализации потенциального чистого операционного дохода.

Выбор конкретного подхода и построение модели зависят от достаточности и достоверности располагаемой рыночной информации.

Ключевые ценообразующие факторы

В отличие от индивидуальной оценки, где учитывается множество нюансов, массовая оценка оперирует обобщенными факторами, среди которых:

1. Вид разрешенного использования (ВРИ): Самый важный фактор, сегментирующий участки (ИЖС, ЛПХ, промышленные земли и т.д.).
2. Обеспеченность инфраструктурой: Наличие инженерных сетей (газ, вода, электричество) и транспортного сообщения до границ участка.
3. Характеристики окружающей территории: Близость к центрам деловой активности, социальная инфраструктура, экологическое состояние.

Кадастровая стоимость определяется по состоянию на 1 января года проведения ГКО.

Особенности исчисления земельного налога (Статья 390, 391 НК РФ)

Согласно Статье 390 НК РФ, налоговая база для исчисления земельного налога определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения. Плательщиками налога являются лица, обладающие участками на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения (Статья 388 НК РФ).

Порядок применения стоимости:

В соответствии со Статьей 391 НК РФ, кадастровая стоимость, внесенная в ЕГРН, начинает применяться для целей налогообложения с 1 января года, являющегося налоговым периодом, в котором она была внесена в реестр.

Важным исключением является случай оспаривания: если кадастровая стоимость изменяется вследствие установления её в размере рыночной, то сведения об измененной стоимости учитываются при определении налоговой базы с даты начала применения первоначальной (оспариваемой) стоимости. Это позволяет налогоплательщику вернуть излишне уплаченные суммы налога за предыдущие периоды.

Анализ налогового моратория 2023 года и его прекращение

В связи с проведением массовой ГКО в 2022 году, которая во многих регионах привела к существенному росту кадастровой стоимости, был введен временный механизм, направленный на защиту налогоплательщиков. Разве государство могло допустить резкое обрушение финансовой стабильности граждан?

Мораторий 2023 года:

В соответствии с Федеральным законом от 26.03.2022 № 67-ФЗ (пункт 18 статьи 2) было введено правило, применявшееся при исчислении налога за налоговый период 2023 года:

Если кадастровая стоимость земельного участка, установленная на 01.01.2023 (по результатам ГКО 2022 года), оказалась выше, чем кадастровая стоимость, действовавшая на 01.01.2022, для целей налогообложения применялась более низкая стоимость 2022 года.

Исключение: Мораторий не распространялся на случаи, когда увеличение стоимости было обусловлено изменением количественных или качественных характеристик объекта (например, изменением площади или вида разрешенного использования).

Прекращение действия моратория:

Критически важно отметить, что данный мораторий являлся временной мерой и прекратил свое действие при исчислении земельного налога за налоговый период 2024 года и последующие периоды.

Это означает, что при расчете налогов за 2024 год применяется кадастровая стоимость, действующая на 1 января 2024 года, которая в большинстве регионов соответствует результатам ГКО 2022 года. В результате, многие налогоплательщики в 2024 году впервые столкнутся с существенным ростом налоговых обязательств, что, как показывает статистика (см. далее), увеличит количество споров о кадастровой стоимости.

Систематизация ошибок и механизмы внесудебного исправления

Несмотря на централизованный и регламентированный подход, массовая оценка неизбежно порождает ошибки. Законодательство четко разграничивает виды ошибок и предлагает механизмы их исправления, отличные от оспаривания, что позволяет собственнику действовать более оперативно.

Классификация ошибок в системе ГКО

Ошибки, допущенные при определении кадастровой стоимости, систематизированы в Статье 21 ФЗ № 237-ФЗ:

1. Техническая ошибка (Единичная ошибка): Описка, опечатка, арифметическая ошибка или иная подобная ошибка, которая не связана с методологией оценки, но повлияла на величину стоимости. Например, неверный ввод площади объекта.
2. Методологическая ошибка: Несоответствие определения кадастровой стоимости положениям Методических указаний (Приказ № П/0336). Возникает, когда ГБУ, например, неверно применяет модель оценки, использует неактуальные рыночные данные или искажает данные о ценообразующих факторах, влияющих на стоимость целой группы объектов.
3. Реестровая ошибка (Кадастровая ошибка): Это ошибка, содержащаяся в документах, на основании которых сведения были внесены в ЕГРН (Статья 61 ФЗ № 218-ФЗ). Реестровая ошибка не является ошибкой самой оценки, а лишь неверными исходными данными. Классический пример — неверно определенные в межевом плане границы или площадь участка, что автоматически искажает кадастровую стоимость.

Порядок подачи заявления об исправлении ошибки в ГБУ

Для исправления ошибок, допущенных непосредственно при проведении ГКО, предусмотрен упрощенный внесудебный порядок.

Заявление об исправлении ошибок подается в бюджетное учреждение (ГБУ), проводившее ГКО, в течение пяти лет со дня внесения сведений о кадастровой стоимости в ЕГРН (Статья 21 ФЗ № 237-ФЗ).

Этап процедуры	Срок
Подача заявления	В течение 5 лет с даты внесения стоимости в ЕГРН
Рассмотрение заявления ГБУ	30 календарных дней с даты поступления
Исправление ошибки и внесение изменений	45 календарных дней с момента поступления заявления

Ретроспективное применение стоимости:

Законодательство предусматривает важный принцип ретроактивности: если в результате исправления ошибки кадастровая стоимость уменьшается, то новая (правильная) стоимость применяется с даты начала применения ошибочной стоимости (то есть, задним числом), что позволяет налогоплательщику пересчитать налог. Если же стоимость в результате исправления увеличивается, новая стоимость применяется с 1 января года, следующего за годом исправления ошибки. Это правило защищает налогоплательщика от внезапного роста фискальной нагрузки.

Оспаривание кадастровой стоимости: судебная практика и перспективы реформы

Если собственник считает, что кадастровая стоимость не соответствует рыночной, и при этом ошибка не носит технический или методологический характер, он может оспорить результаты ГКО.

Внесудебный и судебный порядок оспаривания

Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими и физическими лицами (если затрагиваются их права) по двум основным направлениям, согласно Статье 22 ФЗ № 237-ФЗ:

1. Внесудебный порядок (Комиссия): Оспаривание происходит в специальной комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, которая создается в субъекте РФ при органе исполнительной власти (часто при Росреестре).
2. Судебный порядок: Процедура оспаривания в суде происходит в соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ (КАС РФ), Глава 25. До 01.01.2026 оспаривание в комиссии не является обязательным условием для обращения в суд.

Основное основание оспаривания:

Главное основание для оспаривания – это установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была определена его кадастровая стоимость (часть 7 статьи 22 ФЗ № 237-ФЗ). Для этого заявитель должен предоставить независимый Отчет об оценке рыночной стоимости.

Альтернативный механизм (Статья 22.1 ФЗ № 237-ФЗ):

С 2020 года действует упрощенный механизм: собственник может подать заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной напрямую в ГБУ. Однако рыночная оценка должна быть проведена на дату не позднее шести месяцев до даты подачи заявления. Этот механизм позволяет избежать судебного разбирательства, если ГБУ согласится с предоставленным отчетом.

Статистический анализ эффективности оспаривания

Статистика демонстрирует системную проблему: результаты массовой оценки часто значительно превышают рыночную стоимость, что подтверждается высокой эффективностью судебного оспаривания. В период 2015–2020 гг. по данным Росреестра снижение кадастровой стоимости по результатам оспаривания часто составляло от 45% до 71%.

Инстанция	Удовлетворенность запросов (по данным 2020 г.)	Среднее снижение стоимости
Комиссии (Внесудебный порядок)	60%	Незначительно
Суды (КАС РФ)	До 95% исков	До 52%

Высокий процент удовлетворенных исков в судах (около 95%) в сравнении с комиссиями (60%) и высокий средний процент снижения стоимости (до 52%) свидетельствуют о двух ключевых проблемах:

1. Недоработанная методология массовой оценки: Модели ГБУ не учитывают всех локальных и индивидуальных факторов, что приводит к завышению стоимости.
2. Недостаточная эффективность внесудебного регулирования: Комиссии и ГБУ часто неохотно принимают решения в пользу налогоплательщика, вынуждая его обращаться в суд. Например, в 2022 году по административным делам об установлении рыночной стоимости в судах города Москвы было удовлетворено или удовлетворено частично более 85% исков.

Прогноз: Обязательный досудебный порядок с 2026 года

В законодательстве предусмотрено кардинальное изменение, которое существенно повлияет на процедуру оспаривания в ближайшем будущем.

Начиная с 01 января 2026 года вступает в силу норма (часть 1.1 статьи 22 ФЗ № 237-ФЗ), устанавливающая обязательный досудебный порядок урегулирования споров о результатах определения кадастровой стоимости для всех категорий заявителей (как физических, так и юридических лиц). Это означает, что с 2026 года налогоплательщик будет обязан сначала обратиться либо в комиссию, либо в ГБУ с заявлением об установлении рыночной стоимости, и только в случае отказа получит право на административный иск в суде. Введение обязательного досудебного порядка направлено на снижение нагрузки на суды, но требует от ГБУ и комиссий гораздо большей объективности и готовности к корректировке результатов массовой оценки. Не приведет ли это к тому, что гражданам придется тратить еще больше времени на бюрократические процедуры, прежде чем они смогут защитить свои права в суде?

Заключение

Государственная кадастровая оценка земельных участков является неотъемлемым и системообразующим элементом российской фискальной системы, прочно закрепившимся в качестве налоговой базы для исчисления земельного налога. Актуальное регулирование, основанное на ФЗ № 237-ФЗ и НК РФ, обеспечивает централизацию оценки в руках ГБУ и устанавливает единые методологические принципы массовой оценки.

Ключевые выводы проведенного анализа:

1. Фискальное значение: Кадастровая стоимость определяет налоговую базу с 1 января соответствующего налогового периода, а прекращение действия налогового моратория 2023 года с 2024 года приведет к полномасштабному применению повышенной стоимости, определенной в 2022 году.
2. Проблемы оценки: Высокий процент успеха при оспаривании в судах и значительное снижение стоимости (до 52%) подтверждают, что методы массовой оценки, несмотря на свою регламентацию, часто приводят к результатам, существенно оторванным от реальной рыночной стоимости.
3. Механизмы защиты: Для налогоплательщика существуют два основных пути: исправление ошибок (внесудебный, ретроспективный) и оспаривание по основанию установления рыночной стоимости. Судебный порядок по КАС РФ остается наиболее эффективным, но с 2026 года его использование будет возможно только после прохождения обязательного досудебного этапа.

Для дальнейшего совершенствования системы ГКО необходима доработка методологии массовой оценки, повышение прозрачности учета ценообразующих факторов и, критически важно, усиление объективности и полномочий ГБУ и комиссий для обеспечения эффективного досудебного разрешения споров. Только так можно добиться реального соответствия кадастровой стоимости рыночной.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке». Статья 21. Рассмотрение заявлений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200504/23d45c82276569123015b6d5f7566276b668d2b2/ (дата обращения: 22.10.2025).
2. Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке». Статья 22. Рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200504/8f8b7ec6f80998c0d9959f972b94156ce501d675/ (дата обращения: 22.10.2025).
3. Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке». Статья 22.1. Установление кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200504/b87b22a07c30a2105151240c1e8749a9f24344fe/ (дата обращения: 22.10.2025).
4. Приказ Росреестра от 04.08.2021 N П/0336 «Об утверждении Методических указаний о государственной кадастровой оценке». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404495/ (дата обращения: 22.10.2025).
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ. Статья 390. Налоговая база (действующая редакция). URL: https://www.zakonrf.info/nk/gl31/st390/ (дата обращения: 22.10.2025).
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ. Статья 391. Порядок определения налоговой базы. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28165/1544a0b22a275752c0352277d3f1012fa28151f1/ (дата обращения: 22.10.2025).
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ. Статья 66. Оценка земли (действующая редакция). URL: https://stzkrf.ru/66 (дата обращения: 22.10.2025).
8. Пасторин Б. Работа над ошибками в земельном кадастре // Информационный бюллетень «Экспресс-бухгалтерия». 2011. N 18. С. 17 – 19.
9. Немоляев А.Д. О порядке перерасчета земельного налога за предыдущие налоговые периоды на основании информации территориальных органов Росреестра об изменении кадастровой стоимости земельных участков в результате технических ошибок // Официальные материалы для бухгалтера. Комментарии и консультации. 2011. N 10. С. 43 – 44.
10. Немоляев А.Д. О проведении государственной кадастровой оценки различных категорий земельных участков // Официальные материалы для бухгалтера. Комментарии и консультации. 2011. N 11. С. 48 – 49.
11. Крюкова А. Следствие ведут… плательщики земельного налога // Информационный бюллетень «Экспресс-бухгалтерия». 2011. N 33. С. 29 – 31.
12. Даньшин Е. Недостоверный кадастр // Новая бухгалтерия. 2010. N 11. С. 122 – 125.
13. Нагорная Е.С. Расчет земельного налога: проблемы и решения // Налоговый вестник. 2010. N 10. С. 50 – 54.
14. Матвеенко С. Адрес делу не поможет // ЭЖ-Юрист. 2011. N 6. С. 12.
15. Земельный налог | ФНС России | 77 город Москва. URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/taxation/taxes/land_tax/ (дата обращения: 22.10.2025).
16. Об утверждении Методических указаний о государственной кадастровой оценке от 04 августа 2021. URL: https://docs.cntd.ru/document/579998822 (дата обращения: 22.10.2025).
17. Процедура оспаривания кадастровой стоимости земли в 2024 году | PM Ocenka. URL: https://xn—-8sb3afbigexm.xn--p1ai/blog/protsedura-osparivaniya-kadastrovoj-stoimosti-zemli-v-2024-godu/ (дата обращения: 22.10.2025).
18. Изменение кадастровой стоимости в 2025 году | Смарт Вэй. URL: https://smway.ru/izmenenie-kadastrovoj-stoimosti-v-2025-godu/ (дата обращения: 22.10.2025).
19. Новые правила исправления ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости | Адвокатская газета. URL: https://www.advgazeta.ru/mneniya/novye-pravila-ispravleniya-oshibok-dopushchennykh-pri-opredelenii-kadastrovoy-stoimosti/ (дата обращения: 22.10.2025).
20. Что является ошибками при определении кадастровой стоимости и как их исправить? | ikmo51.ru. URL: https://ikmo51.ru/novosti/1258-chto-yavlyaetsya-oshibkami-pri-opredelenii-kadastrovoj-stoimosti-i-kak-ikh-ispravit.html (дата обращения: 22.10.2025).
21. Оспаривание кадастровой стоимости в суде | Ассоциация Экспертов и Оценщиков. URL: https://xn--80aumk4d.xn--p1ai/articles/osparivanie-kadastrovoj-stoimosti-v-sude/ (дата обращения: 22.10.2025).