Лицензирование как институт государственного регулирования в РФ: комплексный анализ после реформы «регуляторной гильотины» (2020–2025 гг.)

Лицензирование в Российской Федерации всегда выступало одним из ключевых механизмов государственного регулирования экономических субъектов, призванным обеспечить безопасность и качество определенных видов деятельности. Однако за последние пять лет этот институт претерпел фундаментальные изменения, связанные с масштабной реформой «регуляторной гильотины» и стремительной цифровизацией административных процедур. В результате, традиционное представление о лицензировании как о сугубо разрешительной системе существенно трансформировалось, обогатившись новыми подходами и вызовами.

Настоящая работа ставит своей целью комплексный, углубленный и актуальный академический анализ лицензирования в Российской Федерации, с акцентом на действующее законодательство (в частности, Федеральный закон № 99-ФЗ в последней редакции от 23.05.2025 г.) и современные тенденции правоприменения (по состоянию на 07.10.2025 г.). Мы стремимся не только обновить теоретические основы, но и провести критическую оценку практических результатов реформ, выявить существующие проблемы и обозначить перспективы развития.

Для достижения поставленной цели перед нами стоят следующие задачи:

• Определить современную концепцию и правовую природу лицензирования в РФ после проведения реформы «регуляторной гильотины».
• Раскрыть основные проблемы и коллизии, возникающие при распределении полномочий между федеральными и региональными органами власти в сфере лицензирования.
• Показать влияние цифровизации процедур (включая концепцию «0-0-0» и Единый портал госуслуг) на эффективность и прозрачность лицензирования.
• Проанализировать актуальную практику оспаривания решений о выдаче/отзыве лицензий, уделяя внимание неформальному подходу Верховного Суда РФ.
• Исследовать соотношение института саморегулирования (СРО) с лицензированием и его роль как альтернативы, а также рассмотреть текущую реформу СРО.

Структура работы последовательно раскрывает эти аспекты, переходя от теоретических основ к анализу реформ, цифровых трансформаций, проблемных зон и судебной практики, чтобы дать студенту юридического или экономического вуза исчерпывающий материал для курсовой работы или научной статьи, соответствующей актуальным требованиям.

Глава 1. Теоретико-правовые основы и современная концепция лицензирования

В основе любого правового института лежит его четко определенная концепция и правовая природа, которые в случае лицензирования претерпели значительную эволюцию, особенно после принятия Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – ФЗ № 99-ФЗ). Этот документ стал краеугольным камнем современного понимания лицензирования в России, закрепив его основные принципы и цели, и именно поэтому понимание его положений критически важно для любого участника рынка.

Понятие и правовая природа лицензирования в Российской Федерации

Согласно статье 3 Федерального закона № 99-ФЗ, лицензирование определяется как деятельность лицензирующих органов по предоставлению лицензий, оценке соблюдения лицензионных требований, приостановлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, а также формированию и ведению реестра лицензий. Это определение подчеркивает комплексный характер лицензирования, охватывающий весь жизненный цикл разрешения – от его выдачи до потенциального прекращения.

В свою очередь, лицензия понимается как специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности. Важно, что сегодня лицензия подтверждается не бумажным документом, а записью в реестре лицензий, что является прямым следствием цифровизации административных процедур и перехода к реестровой модели. Этот подход повышает прозрачность и доступность информации, минимизируя риски подделки и бюрократической волокиты.

Конечно, каждый вид лицензируемой деятельности предъявляет к соискателю и лицензиату определенные требования. Лицензионные требования – это совокупность обязательных условий, соблюдение которых обеспечивает безопасное и качественное осуществление лицензируемого вида деятельности. Эти требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, которые, в свою очередь, разрабатываются в соответствии с общими принципами ФЗ № 99-ФЗ.

Ключевым аспектом правовой природы современного лицензирования является его целеполагание. Статья 2 ФЗ № 99-ФЗ предельно четко устанавливает, что целью лицензирования является исключительно предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, обороне и безопасности государства. При этом законодатель категорически заявляет: осуществление лицензирования в иных целях не допускается. Это положение имеет фундаментальное значение, так как оно ограничивает дискрецию государственных органов и предотвращает использование лицензирования в качестве фискального инструмента или барьера для входа на рынок. Что из этого следует для бизнеса? Государство не имеет права создавать административные барьеры под видом лицензирования, если это не обосновано реальными рисками для жизни и безопасности.

Критерии определения видов деятельности, подлежащих лицензированию

Если целью лицензирования является предотвращение ущерба, то логично возникает вопрос: какие именно виды деятельности подлежат такому строгому государственному регулированию? Ответ на него также содержится в статье 2 ФЗ № 99-ФЗ. К лицензируемым относятся только те виды деятельности, осуществление которых может повлечь указанный выше ущерб (то есть, угрозу жизни, здоровью, правам граждан, окружающей среде, обороне и безопасности государства), и регулирование которых не может быть эффективно осуществлено иными методами, кроме как лицензированием.

Этот принцип является ключевым для минимизации административных барьеров и предотвращения избыточного государственного вмешательства в экономику. Он предполагает, что прежде чем установить лицензирование для какого-либо вида деятельности, необходимо провести всесторонний анализ рисков и рассмотреть менее обременительные альтернативы регулирования, такие как сертификация, декларирование соответствия, обязательное страхование ответственности или саморегулирование.

На основании этих критериев, ФЗ № 99-ФЗ формирует своего рода «открытый перечень» лицензируемых видов деятельности, конкретизация которых осуществляется в специальных положениях, утверждаемых Правительством РФ. Например, среди таких видов деятельности можно выделить медицинскую и фармацевтическую деятельность, деятельность по обращению с отходами I–IV классов опасности, образовательную деятельность, деятельность по управлению многоквартирными домами, деятельность по перевозке пассажиров и грузов, а также банковскую и страховую деятельность. Каждый из этих видов деятельности потенциально несет в себе риски, требующие повышенного контроля со стороны государства, и традиционные методы регулирования оказываются недостаточными для их эффективного купирования.

Таким образом, современная концепция лицензирования в РФ – это не просто система разрешений, а тщательно выстроенный правовой механизм, целенаправленно сфокусированный на защите общественно значимых интересов и ограниченный строгими критериями необходимости и эффективности.

Глава 2. Критический анализ результатов реформы «Регуляторной гильотины»

Реформа «регуляторной гильотины», начатая в 2020 году, стала одной из самых масштабных инициатив по дерегулированию в новейшей истории России. Ее декларируемая цель заключалась в кардинальном пересмотре и отмене устаревших, избыточных и дублирующих обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, вступивших в силу до 2020 года. Это должно было упростить ведение бизнеса, снизить административную нагрузку и стимулировать экономический рост. Однако реальные результаты реформы в сфере лицензирования оказались неоднозначными и требуют критического осмысления.

Масштабы реформы: отмена более 11,6 тыс. НПА

Одним из наиболее впечатляющих количественных показателей «регуляторной гильотины» стала отмена более 11,6 тысяч нормативных правовых актов. Этот колоссальный объем документов, охватывающий различные сферы государственного регулирования, был признан утратившим силу, чтобы освободить регуляторное поле от балласта архаичных и неактуальных требований.

В сфере лицензирования это означало пересмотр множества подзаконных актов, регламентирующих конкретные виды деятельности, и их замену новыми, более современными положениями.

Идея заключалась в том, чтобы вместе с «мусорными» актами ушли и излишние лицензионные требования, которые зачастую не соответствовали реальным рискам, создавали необоснованные барьеры и способствовали коррупции. Предполагалось, что на смену им придут новые, более рациональные и обоснованные правила, которые будут ориентированы на результат и защиту интересов, а не на формальное соблюдение процедур.

Динамика изменения лицензионных требований: смягчение vs. ужесточение

Однако детальный анализ результатов «регуляторной гильотины» в сфере лицензирования выявил парадоксальную картину. Несмотря на общую направленность реформы на смягчение и отмену избыточных требований, в ряде случаев произошло их ужесточение. Согласно данным на конец 2021 года, из общего количества положений о лицензировании только четверть (25%) была пересмотрена со смягчением требований. При этом в 13% случаев применение «регуляторной гильотины» привело к ужесточению лицензионных требований.

Это ужесточение затронуло 9 видов лицензируемой деятельности из 52 проанализированных положений. Например, в некоторых секторах были введены дополнительные требования к квалификации персонала, оборудованию или финансовой устойчивости, что, хотя и призвано повысить безопасность и качество, фактически увеличило нагрузку на бизнес. В среднем, число обязательных требований для соискателей лицензии снизилось с 13,2 до 11,1, что демонстрирует общий тренд на сокращение, но не исключает точечного усиления контроля.

Такая динамика требует критической оценки. С одной стороны, ужесточение требований в отдельных сферах может быть оправдано повышением рисков или необходимостью адаптации к новым технологиям и вызовам. Например, в сферах, связанных с высокими технологиями или повышенной опасностью, усиление контроля может быть разумным. С другой стороны, это свидетельствует о том, что «регуляторная гильотина» не была простым актом дерегулирования, а представляла собой сложный трансформационный процесс, в котором одновременно происходили как либерализация, так и ужесточение в зависимости от специфики регулируемой сферы. Какой важный нюанс здесь упускается? То, что «гильотина» скорее стала инструментом не столько для упрощения, сколько для перенастройки системы, где новые риски и приоритеты потребовали точечного усиления контроля, а не повсеместного послабления.

Актуализация «белого списка» нормативных актов до 1 сентября 2025 года

Реформа «регуляторной гильотины» еще не завершена. Для обеспечения планомерности процесса и предотвращения регуляторного вакуума, часть нормативных актов, так называемый «белый список» (перечень из 1275 документов), была временно выведена из-под действия «гильотины». Эти документы продолжают действовать до их пересмотра и переиздания, которое запланировано завершить до 1 сентября 2025 года. Это означает, что законодательный и подзаконный ландшафт лицензирования будет продолжать меняться, и процесс адаптации бизнеса к новым правилам будет продолжаться.

Важным аспектом реформы стало также упрощение финансовых аспектов лицензирования. С 1 марта 2022 года была отменена уплата государственной пошлины за внесение изменений в реестр лицензий, а также запрещено взимание лицензирующими органами платы за осуществление лицензирования. Это стало значительным шагом навстречу бизнесу, снизив прямые финансовые издержки, связанные с поддержанием лицензии.

Таким образом, «регуляторная гильотина» в сфере лицензирования оказалась гораздо более многомерным явлением, чем простое сокращение числа требований. Она вызвала глубокую перестройку всей системы, с одновременным смягчением и ужесточением, а также с акцентом на рационализацию и цифровизацию, что еще раз подчеркивает динамичный характер государственного регулирования.

Глава 3. Цифровая трансформация административных процедур и повышение эффективности

В современном мире цифровизация становится одним из главных драйверов реформирования государственного управления, и сфера лицензирования не является исключением. Внедрение электронных сервисов, реестровой модели и новых концепций взаимодействия государства и бизнеса значительно изменило ландшафт административных процедур, сделав их более быстрыми, прозрачными и доступными.

Внедрение реестровой модели и сокращение сроков

Одним из наиболее значимых достижений цифровизации стал переход к реестровой модели предоставления лицензий. Если раньше лицензия представляла собой бумажный документ, то сегодня её существование подтверждается лишь записью в электронном реестре лицензий. Это не только упрощает документооборот, но и повышает безопасность, исключая возможность подделки и облегчая проверку подлинности. В частности, на финансовом рынке эта модель уже успешно реализована: участникам рынка ценных бумаг выдается электронная выписка из реестра, подтверждающая право на осуществление деятельности. По состоянию на 1 апреля 2025 года, реестровая модель применяется в отношении 507 профессиональных участников рынка ценных бумаг (брокеров, дилеров, управляющих, депозитариев и др.).

Результаты цифровизации процедур говорят сами за себя: средний срок получения лицензий сократился в 4,5 раза по сравнению с 2021 годом — с 45 до 10 дней (по состоянию на конец 2024 года). Это колоссальное ускорение имеет прямое экономическое значение, позволяя бизнесу быстрее начинать деятельность и сокращая период ожидания.

Единый портал государственных услуг (Госуслуги) стал центральной точкой доступа к лицензионным процедурам. Сегодня на нём доступно для подачи заявления и получения более 51 вида лицензий. Количество обращений за лицензиями через Госуслуги увеличилось многократно — с 16 тысяч до примерно 1 миллиона в год, что свидетельствует о востребованности и удобстве данного канала взаимодействия. Это не просто статистика, а доказательство того, что цифровизация реально работает, упрощая жизнь как гражданам, так и бизнесу.

Концепция «0-0-0» и проактивное взаимодействие с бизнесом

В рамках цифровой трансформации активно внедряется новаторская концепция «0-0-0», которая предполагает поэтапный переход к предоставлению абсолютного большинства государственных услуг в круглосуточном режиме без необходимости личного присутствия граждан и представителей бизнеса. Эта концепция базируется на трёх ключевых принципах:

• 0 документов на входе (проактивный режим): Цель состоит в том, чтобы государство само собирало необходимые сведения из различных информационных систем, избавляя заявителя от необходимости предоставлять документы, которые уже есть у органов власти. В идеале, это означает, что некоторые услуги могут предоставляться в проактивном режиме, когда государственные органы сами инициируют процесс, например, уведомляя о необходимости продления лицензии или предлагая её переоформление.
• 0 секунд на принятие решения (цифровые административные регламенты): Этот принцип предполагает максимальную автоматизацию процесса принятия решений. Там, где это возможно, решения о выдаче лицензий или их переоформлении должны приниматься моментально на основе анализа данных из государственных реестров, без участия человека или с его минимальным участием. Это требует четких цифровых административных регламентов и алгоритмов.
• 0 бумажных документов на выходе (реестровая модель): Как уже упоминалось, результатом успешной процедуры становится не бумажный документ, а электронная запись в реестре, доступная для проверки всеми заинтересованными сторонами. Это завершает цикл полностью безбумажного взаимодействия.

Реализация концепции «0-0-0» является амбициозной целью, но её внедрение уже сегодня демонстрирует существенное повышение эффективности и снижение административных барьеров.

Введение обязательного досудебного обжалования решений лицензирующих органов

Для дальнейшего повышения прозрачности и защиты прав предпринимателей, с 24 февраля 2024 года был введен обязательный досудебный порядок обжалования решений и действий лицензирующих органов, принятых в ходе предоставления государственных услуг по лицензированию (Федеральный закон № 675-ФЗ). Этот механизм позволяет предпринимателю подать жалобу непосредственно через государственный портал, минуя судебные инстанции на первом этапе.

Введение обязательного досудебного обжалования преследует несколько целей:

1. Снижение нагрузки на судебную систему: Многие споры могут быть разрешены на административном уровне, что экономит время и ресурсы как бизнеса, так и государства.
2. Повышение оперативности: Досудебный порядок, как правило, предусматривает более сжатые сроки рассмотрения жалоб по сравнению с судебным разбирательством.
3. Улучшение качества работы лицензирующих органов: Постоянный поток жалоб и их рассмотрение стимулируют органы власти к более тщательному соблюдению регламентов и обоснованию своих решений.

Этот шаг является логичным продолжением курса на цифровизацию и гуманизацию административных процедур, предоставляя предпринимателям удобный и эффективный инструмент для защиты своих прав без немедленного обращения в суд.

Глава 4. Разграничение полномочий и административно-правовые коллизии в сфере лицензирования

Эффективность государственного регулирования, в том числе лицензирования, напрямую зависит от четкого и логичного разграничения полномочий между различными уровнями власти — федеральными и региональными органами. В Российской Федерации эта система регулируется Федеральным законом № 99-ФЗ (статьи 5 и 6), а также специальными положениями о лицензировании конкретных видов деятельности. Однако на практике такое разграничение не всегда безупречно, порождая административно-правовые коллизии, которые требуют особого внимания.

Коллизия «двойной компетенции» на примере медицинской деятельности

Одним из наиболее ярких примеров сложного разграничения полномочий является лицензирование медицинской деятельности. В этой сфере действует система так называемой «двойной компетенции», которая, при всей своей логичности с точки зрения качества и безопасности, является источником административной коллизии.

Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, региональные министерства здравоохранения) осуществляют непосредственное предоставление и переоформление лицензий, а также ведение региональных реестров лицензий. Это позволяет учитывать региональную специфику, доступность медицинских услуг и потребности населения конкретного субъекта.

В то же время, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) обладает полномочиями по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) качества и безопасности медицинской деятельности. Более того, Росздравнадзор наделен правом приостановления, возобновления и аннулирования лицензий.

Таким образом, мы видим ситуацию, при которой региональные органы выдают лицензию, но федеральный орган осуществляет основной контроль и может эту лицензию аннулировать. Эта двойная компетенция, где функция выдачи и функция контроля/аннулирования разделены между разными уровнями власти, создает потенциал для административной коллизии. Например, региональный орган, выдавший лицензию, может иметь одну позицию относительно соблюдения лицензионных требований, тогда как федеральный орган, осуществляющий надзор, – другую. Это может приводить к:

• Длительным процедурам: Задержки в обмене информацией и согласовании позиций между органами.
• Неопределенности для лицензиатов: Предпринимателям приходится ориентироваться на требования двух разных инстанций, что усложняет соблюдение норм.
• Бюрократическим преградам: В случае споров или выявленных нарушений, процесс принятия решения может быть затянут из-за необходимости согласования действий различных органов.

Несмотря на наличие общих методологических указаний, практическое взаимодействие между региональными уполномоченными органами и Росздравнадзором требует постоянной координации и минимизации возможных расхождений в толковании норм.

Сравнительный анализ: централизованная модель (обращение с отходами I–IV классов опасности)

Для сравнения с «двойной компетенцией» в медицине, рассмотрим другую модель разграничения полномочий, которая является более централизованной и, возможно, менее конфликтной – лицензирование деятельности по обращению с отходами I–IV классов опасности.

В отличие от медицинской деятельности, компетенция по лицензированию обращения с отходами I–IV классов опасности полностью отнесена к ведению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Однако и здесь есть нюансы, демонстрирующие гибкость системы:

• Центральный аппарат Росприроднадзора лицензирует деятельность, осуществляемую на территориях двух и более субъектов Российской Федерации. Это логично, поскольку такая деятельность имеет межрегиональный характер и требует единого федерального контроля.
• Территориальные органы Росприроднадзора (по субъектам РФ) выдают лицензии и прекращают их действие для деятельности, осуществляемой в границах одного субъекта РФ.

Ключевое отличие заключается в том, что в данном случае как выдача, так и прекращение действия лицензий, а также последующий контроль, находятся в ведении одного и того же федерального ведомства (хотя и разных его уровней – центрального аппарата и территориальных органов). Это позволяет избежать административной коллизии, поскольку нет противоречия между органом, выдавшим лицензию, и органом, осуществляющим надзор и возможное аннулирование. Такая модель обеспечивает единообразие правоприменения, повышает эффективность контроля и снижает риски для лицензиатов, поскольку они взаимодействуют с одним ведомством по всем вопросам лицензирования.

Сравнительный анализ этих двух моделей показывает, что выбор схемы разграничения полномочий должен быть обусловлен спецификой регулируемой деятельности, уровнем рисков и потенциалом для межведомственных конфликтов. В идеале, стремление к централизации функций контроля и аннулирования в одном ведомстве (или хотя бы на одном уровне власти) может способствовать повышению эффективности и снижению административных барьеров.

Глава 5. Соотношение лицензирования и саморегулирования (СРО)

Наряду с государственным лицензированием, в Российской Федерации активно развивается институт саморегулирования (СРО). Юридическая литература часто рассматривает саморегулирование как эффективную альтернативу государственному регулированию и способ правовой децентрализации. СРО позволяют устанавливать собственные стандарты и правила деятельности, которые могут быть более гибкими и адаптированными к специфике отрасли, чем жесткие законодательные нормы.

СРО как альтернатива государственному регулированию

В определенных сферах членство в саморегулируемой организации полностью заменило собой государственное лицензирование, став обязательным условием для осуществления профессиональной деятельности. Среди таких сфер можно выделить:

• Строительство, проектирование и инженерные изыскания: Согласно Градостроительному кодексу РФ, организации, выполняющие работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, а также по подготовке проектной документации и инженерным изысканиям, обязаны быть членами соответствующих СРО. Вступление в СРО подтверждает их профессиональную компетентность и ответственность.
• Оценочная деятельность: Федеральный закон № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» устанавливает обязательное членство оценщиков в СРО.
• Аудиторская деятельность: Федеральный закон № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» также предусматривает обязательное членство аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов в СРО.

В этих случаях СРО берет на себя функции контроля за соблюдением профессиональных стандартов, этических норм и квалификационных требований. Это позволяет государству сосредоточиться на более широких стратегических задачах, делегируя детализированный контроль самим профессиональным сообществам.

Актуальные проблемы института СРО и реформа 2025 года

Несмотря на потенциальные преимущества, институт СРО в России сталкивается с рядом серьезных проблем. Среди ключевых недостатков в 2025 году эксперты и регулирующие органы выделяют низкий уровень самоконтроля и недостаточную прозрачность решений, принимаемых внутри СРО. Эти проблемы подрывают доверие к системе саморегулирования и ставят под вопрос её эффективность как альтернативы государственному лицензированию.

Примером недостаточного самоконтроля может служить ситуация в строительных СРО. С начала 2024 года из Национального реестра специалистов (НРС) было исключено более 8,5 тысяч специалистов за несвоевременное прохождение независимой оценки квалификации. Это свидетельствует о том, что механизм контроля за соблюдением квалификационных требований внутри СРО работает недостаточно эффективно, а сами специалисты не всегда добросовестно выполняют свои обязанности по поддержанию квалификации.

В ответ на эти вызовы и с целью повышения эффективности и прозрачности, в 2025 году стартовала реформа СРО в строительстве. Ключевые меры реформирования включают:

• Цифровизация реестров: Внедряется обязательное дополнение данных в реестрах СРО сведениями о квалификации специалистов и информацией о заключенных договорах подряда. Это позволит сделать информацию о деятельности членов СРО более доступной и прозрачной для всех заинтересованных сторон – заказчиков, контролирующих органов и общественности.
• Усиление контроля за квалификацией: Требование о регулярной независимой оценке квалификации становится более строгим, а механизмы её прохождения – более прозрачными. Это призвано повысить профессиональный уровень участников рынка и исключить из реестров недобросовестных или некомпетентных специалистов.
• Повышение ответственности СРО: Реформа направлена на усиление ответственности самих СРО за несоблюдение своими членами установленных правил и стандартов, а также за неэффективное осуществление функций самоконтроля.

Эти меры призваны не только решить текущие проблемы, но и укрепить доверие к институту саморегулирования, превратив его в действительно эффективную и надежную альтернативу государственному лицензированию. Успех реформы СРО в строительстве может стать прецедентом для аналогичных преобразований в других отраслях, где саморегулирование уже внедрено или планируется к внедрению.

Глава 6. Судебная практика: неформальный подход к защите прав лицензиатов

В условиях активного реформирования и цифровизации системы лицензирования особое значение приобретает судебная практика, которая зачастую выступает последней инстанцией в разрешении споров между лицензирующими органами и экономическими субъектами. Анализ решений высших судебных инстанций Российской Федерации за последние годы показывает устойчивую тенденцию к отходу от чисто формального подхода в пользу защиты прав и законных интересов лицензиатов.

Позиция Верховного Суда РФ о недопустимости формального аннулирования лицензий

Верховный Суд Российской Федерации (ВС РФ) последовательно формирует практику, которая обязывает лицензирующие органы учитывать не только букву закона, но и его дух, а также обстоятельства конкретного дела при принятии решений, затрагивающих судьбу лицензий. Это особенно ярко проявляется в случаях, касающихся аннулирования или лишения лицензий.

Так, судебная практика (например, по делам в сфере управления многоквартирными домами) указывает на недопустимость чисто формального подхода к аннулированию лицензий. Верховный Суд РФ придерживается позиции, что лишение лицензии должно быть необходимо для защиты интересов государства или прав потребителей, а не быть следствием отсутствия виновных действий (бездействий) со стороны лицензиата.

Пример: Решение Верховного Суда РФ от 02.09.2025 N АКПИ25-529 по делу об оспаривании аннулирования лицензии управляющей компании. Суд постановил, что само по себе отсутствие деятельности по управлению многоквартирным домом (например, если компания не смогла заключить договоры управления после получения лицензии) не может автоматически влечь аннулирование лицензии, если при этом не был причинен ущерб интересам жильцов или государства. Лицензирующий орган должен доказать, что сохранение лицензии представляет реальную угрозу, которую нельзя устранить иными, менее обременительными мерами. Это принцип соразмерности и необходимости вмешательства государства. Что из этого следует для лицензиата? Он получает дополнительную защиту от произвола, а лицензирующий орган вынужден глубже аргументировать свои решения, не ограничиваясь поверхностными выводами.

Такой подход требует от лицензирующих органов глубокого анализа ситуации, а не просто констатации факта формального нарушения или отсутствия активности. Необходимо доказать, что выявленное нарушение или бездействие создает реальную угрозу для охраняемых законом интересов, и что аннулирование лицензии является единственным эффективным способом предотвращения этой угрозы. Отсутствие вины лицензиата или возможность устранения последствий нарушения иными путями должны быть учтены.

Практика арбитражных судов по учету объективных причин (например, снижение объемов работ из-за пандемии) при оспаривании решений о лишении лицензии

Аналогичная тенденция прослеживается и в практике арбитражных судов, которые активно применяют неформальный подход при оспаривании решений о лишении лицензии, особенно в случаях, когда на деятельность лицензиата повлияли объективные, не зависящие от него обстоятельства.

Пример: В сфере недропользования, где лицензии выдаются на длительные сроки и подразумевают значительные инвестиции, арбитражные суды обязывают лицензирующий орган мотивировать свои решения об аннулировании и учитывать объективные причины. Так, решения о лишении лицензии на право пользования недрами из-за снижения объемов добычи или геологоразведочных работ были отменены судами, если лицензиат мог доказать, что это снижение было вызвано внешними факторами, такими как пандемия COVID-19, резкое изменение рыночной конъюнктуры или санкции.

Суды признавали, что в таких случаях отсутствие виновных действий (бездействий) со стороны лицензиата, а также наличие объективных препятствий для выполнения лицензионных требований, должны быть учтены. Формальное следование условиям лицензии без учета реального положения дел было признано недопустимым.

Этот подход подчеркивает, что государственные органы обязаны проявлять гибкость и разумность в регулировании, особенно когда речь идет о значительных экономических интересах и инвестициях. Судебная система выступает гарантом того, что лицензирующие органы не будут использовать свои полномочия для формального наказания бизнеса, а будут действовать в рамках принципов соразмерности, обоснованности и справедливости. Это укрепляет доверие к государственному регулированию и способствует более стабильному развитию предпринимательской деятельности.

Заключение

Институт лицензирования в Российской Федерации находится в состоянии глубокой трансформации, обусловленной масштабными реформами и стремлением к построению «цифрового государства». Проведенный комплексный анализ позволяет сделать ряд ключевых выводов, подтверждающих тезис о переосмыслении роли лицензирования как механизма государственного регулирования.

Во-первых, современная концепция лицензирования, закрепленная в Федеральном законе № 99-ФЗ, четко определяет его единственную правовую цель – предотвращение ущерба общественно значимым интересам. Это ограничивает произвольное применение лицензирования и требует строгого обоснования его необходимости, что является фундаментальным шагом к рационализации государственного вмешательства в экономику.

Во-вторых, реформа «регуляторной гильотины», несмотря на впечатляющие масштабы отмены нормативных актов (более 11,6 тысяч), показала свою неоднозначность в сфере лицензирования. Критический анализ выявил, что наряду со смягчением требований в 25% случаев, произошло и их ужесточение в 13% случаев, что свидетельствует о комплексной перестройке, а не простом дерегулировании. Предстоящее до 1 сентября 2025 года переиздание «белого списка» актов продолжит этот процесс, требуя постоянного внимания к динамике регуляторных изменений.

В-третьих, цифровая трансформация административных процедур стала одним из наиболее успешных направлений реформы. Сокращение среднего срока получения лицензий в 4,5 раза (с 45 до 10 дней), переход к реестровой модели и активное использование портала Госуслуг радикально повысили эффективность и доступность государственных услуг. Внедрение концепции «0-0-0» (0 документов на входе, 0 секунд на решение, 0 бумаги на выходе) указывает на стратегическое направление к проактивному, полностью автоматизированному взаимодействию, что является фундаментом «цифрового государства». Дополнительно, введение обязательного досудебного обжалования решений лицензирующих органов с февраля 2024 года укрепляет правовые гарантии для бизнеса.

В-четвертых, анализ разграничения полномочий между федеральными и региональными органами выявил административно-правовые коллизии, такие как «двойная компетенция» в лицензировании медицинской деятельности, где региональные органы выдают лицензии, а федеральные – контролируют и аннулируют. Сравнительный анализ с централизованной моделью Росприроднадзора по обращению с отходами демонстрирует потенциал для более унифицированного и эффективного регулирования.

В-пятых, институт саморегулирования (СРО) выступает важной альтернативой государственному лицензированию, однако сталкивается с проблемами низкого самоконтроля и прозрачности. Реформа СРО в строительстве, с акцентом на цифровизацию реестров и усиление контроля за квалификацией специалистов, является своевременным ответом на эти вызовы и направлена на повышение доверия к саморегулированию.

Наконец, актуальная судебная практика, особенно позиция Верховного Суда РФ, демонстрирует устойчивый отход от формального подхода в пользу защиты прав лицензиатов. Требование о необходимости лишения лицензии для защиты интересов (а не простого констатирования отсутствия вины) и учет объективных причин (например, пандемии) при оспаривании решений о лишении лицензии в арбитражных судах, подчеркивают важность принципов соразмерности и справедливости в государственном регулировании.

Таким образом, лицензирование в РФ переживает эпоху глубоких изменений, направленных на повышение его эффективности, прозрачности и целесообразности. Перспективы развития института связаны с дальнейшим полным переходом к реестровой модели, полномасштабной реализацией принципов концепции «0-0-0» и непрерывной адаптацией законодательства к меняющимся экономическим условиям и технологическим возможностям, что позволит обеспечить баланс между государственным контролем и свободой предпринимательства.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. 2014. № 9. Ст. 851.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.01.2014) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. Федеральный закон от 19.10.2011 № 283-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 43. Ст. 5971.
4. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.01.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.01.2014) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
7. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 23.05.2025) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
8. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
9. Постановление Правительства РФ от 21.11.2011 № 957 (ред. от 28.10.2013) «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6931.
10. Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 (ред. от 15.04.2013) «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 17. Ст. 1965.
11. Постановление Правительства РФ от 16.07.2012 № 722 «Об утверждении Правил предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 30. Ст. 4285.
12. Положение Центрального Банка Российской Федерации (Банк России, ЦБР) от 29 июня 2022 г. №798-П.
13. Постановление губернатора Челябинской области от 27 июля 2004 г. № 283 «Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Министерства здравоохранения Челябинской области». // СПС Консультант плюс.
14. Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества (март 2013 г.). URL: http://www.tpprf.ru/ru/activities/lawmaking/analitic/notes/.
15. Малахов С.А. Лицензирование деятельности в механизме государственного регулирования: социально-экономический аспект: Дис. … канд. экон. наук. Волгоград, 2010.
16. Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ, 2011. Т. 1.
17. Субанова Н.В. Саморегулирование как альтернатива лицензированию предпринимательской деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 8.
18. Шаршунов В.А., Гулько Н.В. Как подготовить и защитить диссертацию: история, опыт, методика и рекомендации. Минск: Технопринт, 201.
19. Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе | consultant.ru.
20. Получение лицензий для бизнеса через «Госуслуги» — Регуляторная гильотина | ac.gov.ru.
21. К вопросу о качестве «регуляторной гильотины» (на примере лицензионных требований) | hse.ru.
22. «Регуляторная гильотина» в России и ее количественные результаты | researchgate.net.
23. Избежавшие «регуляторной гильотины» акты планируют переиздать к осени 2025 года | pravo.ru.
24. Регуляторная гильотина 2.0: пересмотр НПА завершится в 2025 году | nkprom.ru.
25. Как получить лицензию | gosuslugi.ru.
26. Цифровая трансформация госуслуг | digitalkchr.ru.
27. Решение Верховного Суда РФ от 02.09.2025 N АКПИ25-529 | consultant.ru.
28. ВС: отсутствие деятельности по управлению многоквартирным домом не влечет аннулирование лицензии | advgazeta.ru.
29. Суд на защите бизнеса: лицензия на недра и неформальный подход | pravo.ru.
30. Постановление Правительства РФ от 01.06.2021 N 852 «О лицензировании медицинской деятельности…» | garant.ru.
31. Положение о лицензировании медицинской деятельности… | consultant.ru.
32. Допуск на финансовый рынок | cbr.ru.
33. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ: СУЩНОСТЬ И СООТНОШЕНИЕ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ РЕГУЛИРОВАНИЕМ | prolaw38.ru.
34. Законодательство о СРО 2025 | sro1expert.ru.
35. Вступление в СРО | xn--e1aebcaaarunvna5d.xn--p1ai.
36. Реформа СРО в строительстве 2025: Ключевые изменения контроля | alljur.ru.