Задача повышения эффективности государственного управления для России не является новой. Эта тема остается актуальной на протяжении всего времени существования самой системы госуправления, где периоды публичных реформ сменялись «тихими» аппаратными преобразованиями. Последняя значимая волна системных изменений началась после 1991 года, а ее логическим продолжением стала масштабная административная реформа, стартовавшая в 2003 году. Именно в ее рамках была предпринята попытка внедрить в государственную практику концепцию управления по результатам (УПР). Эта модель, успешно зарекомендовавшая себя в бизнесе и международной практике, предполагает концентрацию не на процессе, а на достижении конкретных, измеримых и общественно значимых итогов. Однако, несмотря на амбициозность замысла, ее внедрение в российскую действительность столкнулось со множеством препятствий. Центральный вопрос, требующий анализа, заключается в следующем: почему передовая управленческая теория столкнулась со столь значительными трудностями при адаптации к реалиям российской государственной системы?
Что представляет собой концепция управления по результатам
Управление по результатам (УПР) — это не просто метод контроля, а целостная система управления, которая ориентирована на достижение конечных, общественно-значимых и измеримых результатов наиболее эффективным способом. Ее основная идея заключается в смещении акцента с формального выполнения инструкций и процедур на реальные изменения и достижения, которые важны для общества. Это затрагивает все уровни государственного управления: от разработки долгосрочных стратегий и государственной политики до предоставления конкретных муниципальных и государственных услуг гражданам.
В своей основе УПР представляет собой полный управленческий цикл, который включает несколько ключевых, взаимосвязанных процессов:
- Постановка целей и задач: Четкое определение того, какие именно результаты должны быть достигнуты.
- Планирование ресурсов: Распределение бюджетных, кадровых и иных ресурсов в строгом соответствии с поставленными целями.
- Мониторинг и оценка рисков: Постоянное отслеживание прогресса и выявление потенциальных препятствий, которые могут помешать достижению целей.
- Учет полученных результатов: Анализ итогов деятельности, который становится основой для дальнейшего планирования и корректировки управленческих решений.
Таким образом, УПР формирует требования ко всему процессу принятия решений, заставляя органы власти на каждом этапе задаваться вопросом не «что мы делаем?», а «какого результата мы добиваемся и какой ценой?«. Это превращает управление из набора разрозненных функций в единый механизм, нацеленный на повышение качества жизни граждан и эффективности расходования государственных средств.
Как Россия пришла к идее результативного управления через административную реформу
Внедрение управления по результатам в России не было спонтанным решением, а стало ключевым элементом масштабной административной реформы, начатой в 2003 году. Эта реформа развивалась поэтапно, и ее цели со временем эволюционировали.
Первый этап (2003-2005 гг.) был сосредоточен на упорядочивании структуры государственной власти. Его главными задачами были: ограничение избыточного вмешательства государства в экономику, сокращение числа дублирующих функций госорганов и четкое разграничение полномочий между федеральным центром, регионами и муниципалитетами. Уже на этом этапе была заложена основа для более эффективной работы госаппарата.
На втором этапе (2006-2010 гг.) фокус сместился на построение «эффективного государства». Именно тогда, с принятием в 2005 году соответствующей Концепции, в официальный оборот был введен сам термин «управление по результатам». Идеи, уже успешно применявшиеся в бизнес-среде, были адаптированы для системы государственного управления. Ключевым инструментом для реализации этой концепции стали доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) — документы, в которых ведомства должны были отчитываться не о процессе, а о достигнутых целях.
Цель реформы была амбициозной: обеспечить прямую связь между ресурсами, которые выделяются органам власти, и теми результатами, которые они обеспечивают для общества. Это должно было повысить прозрачность, подотчетность и, в конечном счете, качество государственного управления в стране.
Первая преграда на пути реформы — отсутствие работающих методик
Одной из самых серьезных преград, с которой столкнулась реформа, стал методологический вакуум. Идея была понятна — оценивать работу госорганов по результатам. Но на практике возник фундаментальный вопрос: а как именно эти результаты измерять? Внедрение УПР требует перевода абстрактных, стратегических целей (например, «повышение качества жизни» или «улучшение инвестиционного климата») в набор конкретных, измеримых и объективных показателей эффективности (KPI).
Проблема заключается в том, что без научно обоснованных, четких и единых для всех методик расчета этих показателей любая оценка становится условной и субъективной. Каждый орган власти мог по-своему трактовать, что считать «результатом» и как его измерять. Это привело к тому, что ключевой инструмент УПР — те самые доклады о результатах деятельности — во многом утратил свою ценность. Вместо того чтобы стать инструментом реального анализа и управления, они часто превращались в формальный отчет, наполненный цифрами, которые было невозможно проверить или сопоставить с показателями других ведомств.
Отсутствие понятных инструкций и методологий по расчету показателей результативности стало первым системным сбоем, превратившим амбициозную концепцию в набор красивых, но слабо работающих на практике деклараций.
Вторая системная проблема — дефицит данных и мониторинга
Даже при наличии идеальных методик для их применения необходима налаженная информационная инфраструктура. Управление по результатам невозможно без достоверных данных и систем, позволяющих их собирать, обрабатывать и анализировать. Это стало второй системной проблемой на пути реформы.
Для эффективной работы с целевыми показателями необходимы специализированные информационные системы, которые бы автоматически собирали данные из разных источников и позволяли отслеживать динамику в реальном времени. На практике же такие системы либо не были созданы, либо работали формально и не были интегрированы друг с другом. Это приводило к необходимости ручного ввода данных, что не только увеличивало трудозатраты, но и повышало риск ошибок и сознательных искажений информации.
Особенно остро стояла проблема с отсутствием систем мониторинга, которые позволяют отслеживать достижение целей не постфактум, в конце отчетного периода, а непрерывно. Именно такой мониторинг дает возможность руководству оперативно реагировать на отклонения, корректировать планы и принимать управленческие решения на основе актуальных данных. Без этого УПР из живого инструмента управления превращается в ритуал по подготовке годовых отчетов, которые уже не могут повлиять на текущую ситуацию. Дефицит качественных данных и работающих систем мониторинга фактически «ослепил» систему, не позволив ей видеть реальную картину и своевременно реагировать на вызовы.
Третий барьер, самый сложный — человеческий фактор и мотивация
Третьей и, возможно, самой глубокой проблемой на пути реформы стал человеческий фактор. Любые, даже самые совершенные системы и методики, реализуются конкретными людьми — государственными служащими. Внедрение УПР предъявило к ним принципиально новые требования, к которым многие оказались не готовы.
Новая парадигма требовала от чиновников совершенно иных компетенций: не просто исполнительности, а аналитических навыков, стратегического мышления и умения работать с данными. Однако система повышения квалификации и кадровой работы не всегда успевала за этими требованиями, что привело к дефициту необходимых знаний и навыков.
Еще более острой оказалась проблема мотивации. Зачем служащему переходить на новую, более сложную и рискованную систему работы, если его вознаграждение от этого практически не зависит? Российская система оплаты труда в госсекторе традиционно была основана на выслуге лет, классном чине и занимаемой должности, то есть на статусе, а не на реальной результативности. В отличие от многих международных практик, где вознаграждение напрямую привязано к достижению конкретных KPI, в России такая связь часто отсутствовала или была формальной. В результате у чиновника не было стимула брать на себя ответственность за достижение конечного результата, ведь его оклад и премия от этого почти не менялись. Проще и безопаснее было работать «по старинке», выполняя процедуры и избегая инициативы.
Как системные проблемы УПР искажают оценку эффективности госслужащих
Совокупность разобранных проблем — отсутствие методик, дефицит данных и недостаток мотивации — напрямую искажает ключевой элемент государственной службы: систему оценки эффективности конкретных сотрудников. В идеальной модели эта система должна выстраивать четкую и прозрачную связь между стратегическими целями всего государства и повседневной деятельностью каждого чиновника на его рабочем месте.
Однако на практике эта связь рвется. Как можно объективно оценить вклад сотрудника в достижение цели, если сама цель не переведена в измеримые показатели? Как можно оценить его работу с данными, если систем для сбора и анализа этих данных нет? И как можно требовать результативности, если система мотивации поощряет процесс, а не итог?
В результате оценка эффективности зачастую становится:
- Формальной: проводится для «галочки», так как ее результаты ни на что серьезно не влияют.
- Субъективной: зависит не от объективных достижений, а от мнения непосредственного руководителя.
- Привязанной ко вторичным показателям: оценивается не реальный вклад в общественно значимый результат, а соблюдение дисциплины, количество подготовленных отчетов и исполнительность.
Именно в этой точке находится главный разрыв между амбициозной идеей реформы и суровой реальностью на рабочих местах. Без работающей системы УПР невозможно построить справедливую и объективную систему оценки эффективности служащих, а без последней — невозможно мотивировать их на достижение реальных результатов.
Что можно почерпнуть из международного опыта внедрения УПР
Анализируя российские трудности, полезно взглянуть на международный опыт. Во многих развитых странах системы, основанные на результативности, успешно функционируют десятилетиями. Их практика показывает, что ключевым элементом успеха является прямая и понятная привязка оценки эффективности к системе вознаграждения, карьерному росту и признанию заслуг. Когда сотрудник четко понимает, что его профессиональное будущее и доход напрямую зависят от достижения конкретных показателей, его мотивация к эффективной работе кардинально меняется.
Однако было бы ошибкой идеализировать зарубежный опыт. Международная практика также демонстрирует, что само по себе формальное внедрение инструментов УПР не является панацеей и не гарантирует автоматического роста эффективности государственного управления. Во многих странах реформы также сталкивались с бюрократическим сопротивлением, сложностями в определении адекватных показателей и проблемами с достоверностью данных.
Ключевой урок, который можно извлечь из международного опыта, заключается в следующем: успех УПР зависит не столько от копирования конкретных моделей (например, американской или новозеландской), сколько от учета национального контекста и последовательного создания всех необходимых условий — правовых, организационных и культурных.
Подводя итог, можно сделать вывод, что столкновение амбициозной реформы с российской реальностью было во многом предсказуемо. Внедрение сложнейшей управленческой концепции началось без предварительного создания необходимого для нее фундамента. Были проигнорированы три ключевых «слоя», на которых должна строиться любая подобная система:
- Методологический: отсутствие четких и работающих методик измерения результатов.
- Информационно-технический: нехватка систем для сбора, обработки и мониторинга данных.
- Кадрово-мотивационный: неготовность сотрудников и отсутствие стимулов для работы в новой парадигме.
В результате реформа, призванная связать воедино ресурсы, действия и результаты, забуксовала. Однако это не означает, что сама идея управления по результатам неверна или неприменима в России. Напротив, заложенные в ней принципы ориентации на конечную цель, эффективности и подотчетности обществу остаются крайне актуальными. Опыт последних десятилетий показал, что реализация этой идеи требует не «кавалерийских атак» и громких деклараций, а последовательной, системной и кропотливой работы по устранению тех самых фундаментальных проблем, которые были выявлены в ходе реформы.
Список использованной литературы
- Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
- Постановление Правительства Российской Федерации №65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» от 28 января 2002.
- Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
- Указ Президента Российской Федерации № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 года.